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Atuação coordenada de agentes é fundamental para o sucesso de uma PPP

Apesar de o primeiro Projeto de Parceria Público-Privada (PPP) datar de 1850, para a construção de trechos da malha ferroviária brasileira, quando o imperador Dom Pedro II forneceu subsídios para as companhias ferroviárias em troca das construções dos trechos, foi apenas em 2004 que as PPPs foram regularizadas, com a Lei 11.079/2004. O modelo prevê que empresas privadas realizem obras ou prestem serviços e sejam remuneradas pelo poder público.

O projeto não é exclusivo do Brasil e se espelhou em propostas similares existentes em outros países. Um dos principais diferenciais da lei brasileira foi a preocupação de incorporar elementos considerados fatores críticos de sucesso em outras nações.

Destaca-se o enquadramento ao sistema legal existente, maior rigor com a disciplina fiscal, adequada repartição de riscos entre os parceiros, garantias ao parceiro privado e a necessidade de se instituir um órgão central para coordenar o processo de implementação das parcerias.

Apesar de parecer uma equação simples, uma PPP envolve questões complexas, entre elas a atuação coordenada de diversos agentes como os deliberantes, demandantes, controladores e financiadores. A sinergia entre eles é fundamental para o sucesso da parceria.

Com esse viés, foi realizado o estudo Os papéis dos Stakeholders na implementação das Parcerias Públicos-Privadas no Estado da Bahia, desenvolvido pelo professor associado do Insper na área de Estratégia, Sandro Cabral, em conjunto com os pesquisadores Antônio Sérgio Araújo Fernandes e Daniel Barroso de Carvalho Ribeiro.

O Estado foi escolhido por sua relevância em apresentar projetos pioneiros nas áreas da saúde e de saneamento básico, além de ter experiências em diversas fases ao longo do ciclo de vida da PPP, desde a etapa inicial de enquadramento da proposta, passando pelas fases de financiamento e construção até chegar à fase de execução contratual.

Resultados

Uma das conclusões levantadas pelo estudo aponta que, nos casos analisados, as instituições que exercem os papéis de controle dos contratos, como o Ministério Público e o Tribunal de Contas, tendem a ter padrões de comportamento divergentes dos demandadores e estruturadores do projeto e isso leva à emersão dos custos de transação associados às PPP.

Esses embates são mais acentuados nas fases de construção, financiamento, gestão e controle dos contratos. E acontece, possivelmente, devido às instituições de controle não participarem ativamente das fases iniciais do projeto.

Por outro lado, a troca de experiências entre as partes envolvidas, representam um importante aprendizado para futuros projetos. A experiência acumulada pelos agentes relevantes é igualmente importante para que os erros e os acertos do passado possam ser incorporados às iniciativas do presente.

As PPPs são relativamente novas no Brasil e, por sua complexidade, é preciso maturação dos projetos para uma melhor análise sobre como podem ser melhores organizadas para que alcancem o objetivo proposto, de sanar os déficits nos setores de infraestrutura e serviços.

O estudo

O estudo considerou para análise os papéis dos stakeholders em três PPPs no Estado da Bahia: Hospital do Subúrbio, Emissário Submarino Jaguaribe e Arena Fonte Nova.

Foram realizadas abordagens qualitativas, através de entrevistas com 14 interlocutores, entre eles o secretário de Trabalho, Emprego e Renda do Estado da Bahia, secretário da Fazenda do Estado da Bahia, assessoras técnicas do setor da saúde, promotoria de Justiça do Estado, presidente do consórcio hospitalar e de saneamento, agência de fomento, gestores das áreas de investimentos em transporte, esporte e saneamento, além de bancos financiadores dos projetos.

Foram ainda analisados editais e atas de reuniões relativas aos projetos para completar os dados sobre as ações dos parceiros públicos e privados.

Eficiência nas contratações do poder público envolvendo pequenas empresas

As ações discriminatórias para favorecer pequenas e médias empresas (PMEs) por si só não levam à economia de custos e melhores indicadores de qualidade. Não basta, aos formuladores de políticas, diminuir as barreiras de entrada e oferecer algumas vantagens às PMEs. É essencial avaliar as capacidades de empresas e de gestores públicos envolvidos nas atividades de contratação para garantir bons resultados, atenuar os riscos e fomentar a adaptação em contratações públicas. Ou seja, é a interação entre a intervenção governamental e competências acumuladas no setor público e no setor privado que pode produzir resultados positivos.

Essa é a conclusão do pesquisador Sandro Cabral, que analisou fatores de sucesso na política de contratação de prestação de serviços a órgãos públicos por meio de uma extensiva análise quantitativa em 1472 contratos de serviços licitados por órgãos federais. De acordo com ele, o tratamento preferencial às pequenas empresas pode levar a resultados contraditórios. A busca das metas governamentais em termos de fomento ao empreendedorismo, por exemplo, muitas vezes pode ocorrer em detrimento de outros objetivos sociais, como ausência de descontos por parte dos fornecedores, maiores prazos de contratação e qualidade deficiente.

Em 2007, o Brasil introduziu uma nova legislação que favorece pequenas e médias empresas na contratação pública federal, normalmente utilizando plataformas de licitação online. As empresas favorecidas por meio de programas de preferência são mais propensas a sofrer sanções contratuais, o que pode ser um indicador de qualidade deficiente na prestação de serviços. O estudo de Cabral mostra como as capacidades individuais dos gestores públicos (capacidade de gestão de contratos) e as capacidades organizacionais das empresas privadas (capacidade de execução) influenciam o desempenho contratual, impactando tanto os resultados para o setor público, em termos de menores custos, maior celeridade e fiscalização mais eficaz, como para as empresas favorecidas pela legislação.

Como melhorar a eficiência

Os setores de compras governamentais devem evitar alocar gerentes com características inadequadas para executar o processo de contratação. Considerando-se a influência das capacidades sobre o desempenho, alavancar o nível existente de capacidades de gestão de contratos de gestores públicos envolvidos em interações público-privadas por meio de recrutamento focalizado ou de formação contínua seria vantajoso.

Burocratas experientes e bem formados aumentariam a qualidade dos programas governamentais, estimulando processos de contratação mais eficientes, criando melhores contratos e tomando as relações comprador- fornecedor na contratação pública mais colaborativa.

As pequenas empresas interessadas em contratos governamentais também devem estar cientes da maior probabilidade de seus contratos sofrerem sanções. Além de melhorar o nível de seus serviços, as empresas favorecidas podem fazer um esforço para acumular mais contratos com os governos e construir conhecimento sobre as peculiaridades de cada cliente, antecipando e evitando problemas de adaptação.

O padrão predominante de monitoramento coercitivo é baseado na conformidade às regras contratuais. A substituição por um modelo em favor de relacionamentos baseados na confiança e no alinhamento de metas apresenta maiores vantagens. Apesar da incompletude contratual existente e da rigidez burocrática, a existência de capacidades distintivas nas esferas pública e privada pode ajudar a conciliar objetivos políticos contraditórios, gerar economias e diminuir os prazos de contratação, além de incentivar a melhoria da execução dos serviços, juntamente com uma maior participação das PME nas contratações públicas.

A pesquisa será publicada no Journal of Management Studies.

Desvendando a eficiência das parcerias público-privadas

O professor associado da área de Estratégia Sandro Cabral costuma dizer que em sua formação como engenheiro aprendeu que sua tarefa primordial é resolver problemas. Doutor em administração pela Universidade Federal da Bahia, seu foco é eficiência – quais são os mecanismos que fazem os governos funcionarem melhor e o que leva determinados projetos a darem certo ou errado. Uma das áreas de atuação são as interações entre governo, iniciativa privada e organizações não governamentais.

“Pense no Carnaval de Salvador. É uma festa em que a organização funciona, todos os anos, ainda que reúna atores muito diferentes e por vezes com objetivos antagônicos”, diz. “Estado e município têm partidos diferentes no comando; há ONGs, empresários, população e mesmo assim é um evento de sucesso e que se aperfeiçoa ano a ano. Formas de interação público-privadas acabam sendo uma alternativa mais interessante em relação a formas totalmente públicas ou totalmente privadas.”

O doutorado de Cabral abordou prisões. Ele estudou a relação entre prisões públicas e terceirizadas e como a gestão privada sob supervisão pública poderia colaborar com o ambiente carcerário. “Alguns problemas me intrigam, como a deficiência da gestão do governo de forma geral. Não tenho interesse em ser especialista num setor específico. Quero entender a mecânica que faz governos trabalharem melhor. Estou preocupado com o que pode dar certo ou não”, afirma.

Cabral trocou um emprego no Polo Petroquímico de Camaçari, na Bahia, em 2003, pela academia. E o tema que escolheu está na ordem do dia. “A questão da eficiência estava confinada à administração de empresas, mas nos últimos 30 anos houve um ‘boom’ de outras formas de organização do governo junto com a iniciativa privada. É algo que temos de entender.” Para isso, escolheu o viés da gestão, em especial em administração estratégica. O renomado Strategic Management Journal terá um número especial sobre estratégia na administração pública. Cabral será um dos editores responsáveis nessa publicação.

“A área de interface empresa e governo tem uma demanda para melhor elaboração conceitual. Não há fórmula pronta, mas é possível avaliar sob quais circunstâncias isso funciona. Por exemplo, com agências reguladoras isentas, com regras bem definidas, transparência e competência de gestão”, diz Cabral. “Tudo isso precisa estar presente para funcionar – do desenho do contrato até a supervisão”.

Um dos trabalhos de Cabral, quando ainda estava na Universidade Federal da Bahia, foi sobre os estádios da Copa de 2014. O senso comum é que a Copa foi um fracasso. “Não foi bem assim. A operação do evento foi muito boa”, diz.

Depois de liderar uma equipe que estudou os 12 estádios da Copa de 2014, assim como conhecer as experiências da Alemanha (Copa de 2006) e França (Copa de 1998 e Euro 2016), dentre outros achados, Cabral concluiu em relação aos custos de construção que, com exceção dos estádios construídos/remodelados pela modalidade pública tradicional (Lei 8666/93) – como o Maracanã e o Mané Garrincha -, o preço por assento dos estádios brasileiros foi similar ou inferior aos padrões internacionais quando comparamos intervenções similares.

“Nenhuma dúvida de que doze sedes no Brasil foram demais, porém, na Alemanha, com 4% da área do Brasil, a Copa também ocorreu em doze sedes. Leipzig, na antiga Alemanha Oriental, não tinha nenhuma tradição no futebol e foi escolhida à guisa de mostrar toda a diversidade do país. Pressões políticas para inclusão de cidades sede que ocorreram aqui também se deram acolá”.