Instrumento é previsto pela Constituição e deve respeitar princípios norteadores

O orçamento público é um instrumento importantíssimo para a administração pública, uma vez que ele permite planejar a alocação dos recursos disponíveis dentro de programas que visem ao interesse da sociedade.

Ele deve atender a alguns princípios norteadores, como o equilíbrio, a universalidade, a transparência, a clareza, a legalidade, a anualidade ou periodicidade, entre outros.

O primeiro orçamento brasileiro, de 1830, era visto como um mero controle das finanças. Desde então, o aparato passou por vários aprimoramentos, até chegar ao formato estabelecido pela Constituição de 1988, que prevê a apresentação e o planejamento de todas as atividades econômicas e financeiras do governo, transformando-o em um verdadeiro instrumento administrativo.

Além da Constituição de 1988, o orçamento no Brasil é regulado pela pela Lei de Normas de Direito Financeiro, de 1964, e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000.

O que é orçamento público?

De forma bem resumida, o orçamento público é o dispositivo no qual constam todas as receitas – impostos, taxas ou outras formas de arrecadação – e as despesas de um determinado período.

O Senado traz outra definição:

“Instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas para poder controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais, ensejando o objetivo estatal do bem comum.”

O orçamento público é elaborado a cada ano pelo Poder Executivo nas três esferas: federal, estadual e municipal.

Qual é a importância do orçamento público?

O governo só pode executar as despesas que estão efetivamente previstas no orçamento aprovado no ano anterior.

Ou seja, o orçamento explicita as prioridades de um governo para o ano seguinte, em todas as políticas públicas mais importantes para a nação, como saúde, educação, assistência social, segurança etc.

Além disso, o dispositivo é importante para demonstrar e prever o equilíbrio das contas públicas.

Isso porque as receitas do orçamento são estimadas, uma vez que as arrecadações podem variar ano a ano, mas as despesas são fixadas, justamente para garantir que o governo não vá gastar mais do que pode.

É ainda um instrumento para acompanhamento e fiscalização da administração pública, já que cada execução orçamentária é alvo de relatórios de avaliação pelo Congresso Nacional e pelo Tribunal de Contas da União (TCU), além de poder ser acompanhada pela população no Portal da Transparência, do governo federal.

• Leia também: Entender a linguagem do orçamento público ajuda a fiscalizar gastos do governo

Qual é a função do orçamento público?

O livro “Orçamento Público: Conceitos Básicos”, da Fundação Escola Nacional de Administração Pública, lançado em 2014, resume bem as três funções do instrumento:

• Função alocativa: ao escolher para onde serão alocados os recursos, que são finitos, buscando, por exemplo, incentivar o desenvolvimento de determinados setores da economia em detrimento de outros;
• Função distributiva ou redistributiva: ao buscar combater os desequilíbrios regionais e sociais do país, por meio do desenvolvimento de regiões ou classes mais vulneráveis e desfavorecidas;
• Função estabilizadora: em razão da procura de equilíbrio da balança de pagamentos, da taxa de câmbio, da estabilidade dos preços, enfim, a sustentabilidade do crescimento econômico do país, com pleno emprego dos recursos econômicos disponíveis.

Quais são os tipos de orçamento público?

O livro “Orçamento Público: Planejamento, Elaboração e Controle”, de Silvio Aparecido Crepaldi e Guilherme Simões Crepaldi, de 2013, assim define os principais tipos de orçamento público já implementados ao longo da História recente:

Orçamento clássico ou tradicional

Apresentava um cunho informativo e “apenas sob perspectiva financeira, indicando quais os recursos esperados e onde deveriam ser utilizados no cumprimento das funções estatais”.

Orçamento moderno

Surge depois da crise da década de 1920 e passa a incorporar preocupações com eficiência e efetividade.

O Estado ganha um papel maior do que no orçamento clássico, que era o da era ultraliberal, e começa a usar o dispositivo para as funções de redistribuição e estabilização, em vez de ser meramente um plano contábil.

Orçamento de desempenho ou de realizações

“Evidencia-se neste tipo de orçamento a preocupação com o resultado dos gastos, não apenas o gasto em si.”

A seleção de projetos para inclusão passa a se basear em análise de custo/benefício para se obter determinado desfecho.

Orçamento base-zero

Passa a avaliar os indicadores das políticas, dos programas, dos projetos e das atividades inseridos no orçamento anterior para ver se ele “merece” ser incluído no documento do próximo ano.

Orçamento-programa

É o sistema orçamentário que se baseia no planejamento e nos objetivos que o governo pretende alcançar em um determinado período.

“O orçamento-programa pode ser definido como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”, dizem os autores.

Desde a Constituição de 1988, a elaboração dos orçamentos no Brasil passou a ser feita com base nessas características citadas.

Orçamento participativo

O livro “Orçamento Público: Conceitos Básicos”, já mencionado, também cita o orçamento participativo, que é aplicado em alguns estados e municípios, mas não na esfera federal, embora existam eventualmente audiências públicas durante a tramitação no Congresso Nacional.

Qual é o processo de definição de distribuição do orçamento público?

No modelo orçamentário brasileiro, previsto na Constituição, o orçamento na esfera federal é elaborado com base:

• no Plano Plurianual (PPA), que tem vigência de quatro anos e deve ser entregue até o dia 31/8 do primeiro ano de mandato. Este estabelece as políticas e as metas que devem pautar as outras duas leis;
• na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que deve ser enviada pelo Poder Executivo até o dia 15/4 de cada ano, responsável por estabelecer as metas e as prioridades que serão tratadas no ano seguinte;
• na Lei Orçamentária Anual (LOA), que é o orçamento propriamente dito, guiado pelas diretrizes das duas leis anteriores e que deve ser enviado até o dia 31/8 de cada ano. A LOA detalha todos os gastos do governo, em que área os recursos serão alocados e por quê.

As três leis são elaboradas pelo Poder Executivo e depois encaminhadas ao Congresso, que pode modificá-las antes de aprová-las. Por fim, ainda é necessária a sanção do presidente da República.

“Isso permite que deputados e senadores eleitos como nossos representantes influenciem o orçamento, adequando as leis às necessidades mais críticas da população que representam”, de acordo com texto disponível no Portal da Transparência, do governo federal.

A LDO deve ser aprovada até o dia 17 de julho de cada ano (veja a LDO de 2023, que foi sancionada em 9 de agosto de 2022).

Já a LOA deve ser aprovada pelo Legislativo até o dia 22 de dezembro. (veja a LOA de 2022, que exemplifica o modelo usado nesse tipo de documento).

Para alterar a programação prevista na Lei Orçamentária de um determinado ano é preciso recorrer a leis, decretos e portarias, que dependem de tramitação específica.

 

Achou interessante esse mergulho no orçamento público brasileiro? Leia também o artigo: “Para economista, Constituição engessa contas públicas e impede flexibilizar orçamento”