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O espantalho da crítica heterodoxa

Há países ricos que possuem sistemas de bem-estar social generosos, como os nórdicos; há países ricos com sistemas de bem-estar pouco generosos, como os EUA. Mas o que definitivamente não existe são países ricos com políticas macro e microeconômicas de viés heterodoxo com a extensão adotada no Brasil nos últimos cinco anos.

A receita dos que conseguiram saltar a difícil barreira do crescimento sustentável – conhecida como armadilha da renda média – é conhecida: plena liberdade política e econômica para amplos setores da sociedade, rigor na condução da área fiscal, estabilidade monetária e financeira, regras e regulamentação estáveis e, finalmente, investimento público eficiente em capital humano (saúde e educação) e infraestrutura.

Há saudável controvérsia sobre o efetivo papel desempenhado por políticas desenvolvimentistas em alguns casos de sucesso, como, por exemplo, as políticas industriais adotadas pelos Tigres Asiáticos, há cerca de três décadas. De um lado alega-se que essas políticas foram cruciais para que eles desenvolvessem parques industriais importantes. De outro, argumenta-se que elas foram irrelevantes, e o que de fato os teria levado aos atuais patamares de renda por habitante foram os investimentos maciços em capital humano. A verdade, possivelmente, está no meio do caminho. Contudo, frise-se que esses casos de sucesso são contrabalançados por um número muito maior de casos de fracasso, como na maioria dos experimentos levados a cabo na América Latina, por exemplo. Por estas bandas, fizemos bastante política industrial, mas não conseguimos os mesmos resultados. Não avançamos na educação por má governança no setor público e incertezas regulatórias.

Políticas de proteção existem, de fato, em muitos países, mas o que nos soa mais significativo é que os detalhes das políticas desenvolvimentistas mais bem sucedidas apresentam diferenças marcantes com a política industrial “à brasileira”, como, por exemplo, a fixação de metas claras de desempenho e a natureza temporária da proteção. O Brasil recente destoa pela extensão da intervenção pública, pela sua longevidade e pela falta de transparência dos benefícios concedidos sem avaliação de resultados.

Voltando à nossa lista de condições necessárias ao desenvolvimento, existe liberdade política no Brasil, mas a nossa democracia ainda é carente de controles sobre a concessão pública de benefícios a grupos escolhidos, além de sujeita a recorrentes casos de corrupção. Tudo isso, claro, afetando a produtividade final da economia. Adicionalmente, são enormes as barreiras burocráticas à entrada nos mercados de bens por parte de empresas novas, fato que, em conjunto com a política de escolha de vencedores via crédito público, restringe o que chamamos de liberdades econômicas.

O rigor fiscal, duramente conquistado após 2000, foi abandonado. O superávit primário real nesse ano, por exemplo, está para perto de 0% do PIB, ou menos. Além disso, os mecanismos criativos reduziram a transparência e a credibilidade da política fiscal, marcos da LRF de 1999. Por sua vez, a condução equivocada da política monetária, reduzindo o juro na base do voluntarismo, resultou em inflação resiliente e em desancoragem das expectativas.

Seguindo na lista: o aumento das restrições ao comércio exterior, por meio de barreiras tarifárias e não tarifárias, isolou ainda mais a economia brasileira do comércio internacional. E as intervenções discricionárias, como no caso da energia, fragilizaram empresas, prejudicaram a produtividade e comprometeram o ambiente de negócios. Por fim, não conseguimos avançar na educação e na infraestrutura por má governança no setor público e incertezas regulatórias.

O resumo é que a produtividade estagnou, o que compromete nosso crescimento econômico sustentado, e a nova matriz macroeconômica resultou apenas em um legado de inflação alta num mundo de inflação baixa, além de graves desequilíbrios fiscais a serem enfrentados nos próximos anos.

Como reagem alguns dos economistas heterodoxos, direta ou indiretamente ligados ao governo, a essa crítica? Criando um argumento-espantalho. A invencionice vai na seguinte linha: os economistas que pregam rigor fiscal e reformas querem na verdade desfazer as conquistas sociais, estão contra a redução de desigualdade, alcançada via programas governamentais como o Bolsa-Família.

Não é verdade, é cortina de fumaça. Não defendemos o fim de programas sociais eficientes para redução da pobreza, nem algo que se assemelhe a “Estado Mínimo”, nem impostos mais baixos para os mais ricos, ou coisas do tipo. Essa tentativa de desqualificação da divergência é instrumento utilizado pelo baixo clero do debate intelectual. Inventam-se pretensos argumentos para rejeitar outros pontos levantados pelos críticos. Inventa-se, enfim, um espantalho.

Defendemos políticas sociais focalizadas nos mais necessitados; a maior qualidade da política pública em educação e saúde por meio da melhora da gestão e do reconhecimento meritocrático, permitindo melhores resultados com os recursos já disponíveis; a volta do rigor fiscal e do combate à inflação; transparência dos subsídios e proteção setoriais, que preferencialmente deveriam ser horizontais e submetidos a constante avaliação de resultados, para que não joguemos mais dinheiro público em empresas ineficientes; maior abertura econômica, que favoreça o consumidor brasileiro e diversas empresas que usam insumos importados, aumentando nossa inserção nas cadeias produtivas globais e, portanto, alavancando a produtividade.

Ser crítico dos equívocos da política econômica dos últimos anos não tem nada a ver com defender o fim das conquistas sociais alcançadas desde 1990.

Argumentar nessa direção é fugir do debate sobre a condução da economia nos últimos anos. O espantalho pode ser eficaz para afastar os corvos. O debate, porém, merece mais. O país também.

Publicado no Valor Econômico em 26/10/2014, em coautoria com Carlos Eduardo Gonçalves, professor titular da FEA-USP.

Banco Central independente – fatos e mitos

As narrativas da mitologia grega auxiliavam as pessoas no enfrentamento da vastidão do desconhecido, reduzindo os incentivos para que ultrapassassem os seus limites e cometessem excessos, a Hubris, fonte de todos os seus problemas, severamente punida pelos deuses. No debate recente, porém,mitos têm sido utilizados com a intenção menos nobre de distorcer propostas afim dedes qualificá-las,obstruindo o debate. Esse é o caso da independência do Banco Central(BC),que,segundo a mitologia moderna, implicaria a captura da política monetária pelos mercados financeiros.Nada mais equivocado.

Para quem aprecia o léxico, a utilização conjunta das palavras “independência” e “captura” causa estranheza, revelando a natureza pedestre da crítica. Que fique claro:os objetivos da política monetária, como a meta de inflação, são determinados pelos poderes eleitos nos países onde o banco central é independente. Garante-se independência, apenas, ao manejo dos instrumentos para obter os objetivos. Não há, portanto, déficit de democracia na proposta.O apodo “independente” deve ser desmitificado, porque significa algo distinto do propagandeado.

O Poder Judiciário é independente do Poder Executivo nas nações democráticas, garantindo que as escolhas executivas respeitem as normas legais, os princípios da democracia e os interesses de longo prazo da sociedade. Trata-se de um avanço ou de um retrocesso?

A independência do Banco Central, com mandatos para o seu corpo diretor descasados do ciclo eleitoral, o protege de pressões oportunistas dele térias para os objetivos estabelecidos democraticamente. Isso atenua os ciclos econômicos,pois reduz a probabilidade de expansões em marcha forçada em anos de eleição e a subsequente contração após o pleito. Além disso, a independência auxilia a disciplinar a política fiscal,reduzindo a possibilidade de financiamento dos gastos públicos por meio do imposto inflacionário, socialmente injusto.

Para garantir a subordinação aos objetivos fixados pelos poderes eleitos, a independência do Banco Central requer critérios que permitam a demissão dos seus diretores, como no caso de descumprimento das metas para a política monetária.

Ao contrário do Judiciário,porém,a independência do BC não significa um poder autônomo. A existência de um contrato de gestão, com metas a serem cumpridas, implica a subordinação da condução monetária ao regime definido pelos poderes eleitos. Independência, neste caso, significa maior controle democrático, não menos.

E o que diz a evidência empírica disponível sobre o tema? Para os países desenvolvidos,ela é muito clara:graus mais elevados de independência estão associados a patamares mais baixos de inflação. Já no caso dos países em desenvolvimento, os resultados dos primeiros trabalhos nos anos 1990 eram menos alvissareiros: ausência quase completa de correlação.

Trabalhos mais recentes, no entanto, sugerem que, quando a independência do banco central ganha status constitucional, ela ajuda, sim, na obtenção de índices de inflação mais modestos. O resultado sugere que em economias menos desenvolvidas as leis, em geral,são menos críveis,como infelizmente ilustram diversos países latino- americanos, mas essa fragilidade se reduz substancialmente quando se trata de uma lei constitucional.

A proposta de independência do Banco Central garante maior transparência à política monetária e fortalece o seu controle democrático,com seus objetivos claramente estabelecidos num contrato de gestão e a faculdade de demissão dos dirigentes em caso de seu descumprimento. Certamente, é do agrado de quem escolhe os representantes, mas não dos interesses oportunistas de quem trafega pela sombra e pratica numa direção enquanto promete em outra, ultrapassando os limites e cometendo excessos de encontro aos deuses do Olimpo, neste caso, os eleitores.

Publicado no O Estado de S. Paulo  – 20/09/2014.

Transparência e democracia

Quanto custa construir uma escola pública ou um hospital? Qual o resultado obtido pelos diversos gestores públicos, quando comparados a grupos que enfrentam desafios semelhantes? Quem são as empresas contempladas pelos empréstimos subsidiados, quais os critérios dessa partilha de recursos e quais são os benefícios obtidos pela sociedade? Qual o retorno dos impostos no Brasil? Essas e outras questões poderiam ser mais bem respondidas com a ampliação do acesso a dados sobre as políticas públicas no Brasil.

Mancur Olson, em “A lógica da ação coletiva” (1965), argumentou que a possibilidade de obter benefícios do Estado estimula a mobilização coletiva de grupos relativamente pequenos e homogêneos (como os empresários beneficiados pelas políticas do BNDES). A natureza difusa e pouco transparente dos custos dessas ações, no entanto, que recaem sobre o restante da sociedade, dificulta o debate democrático e a deliberação sobre o uso mais eficiente dos recursos públicos.

As políticas públicas, para serem executadas, implicam custos sociais, ainda que alguns tentem vender a falsa ideia do “almoço grátis”, aproveitando-se da pouca transparência das consequências das medidas.

O Estado conta com apenas quatro formas de financiar as suas ações: arrecadação de tributos, emissão de dívida pública, emissão de moeda ou imposição de subsídios cruzados nas relações de mercado. Os impostos reduzem a eficiência produtiva, desestimulando a produção e o consumo. A dívida gera despesas com juros pagas aos tomadores de títulos do governo, que ocupam espaço importante no orçamento público (5% do PIB). A emissão de moeda gera inflação, implicando um imposto pouco transparente para toda a sociedade. Os subsídios cruzados garantem benefícios a alguns à custa dos demais.

A maior transparência garantiria melhor controle democrático das políticas públicas. A avaliação de resultados em conjunto com a valorização dos gestores mais eficientes e eficazes são instrumentos para uma agenda de maior qualidade da política pública. O acesso aos dados permitiria identificar e valorizar os melhores gestores públicos e cuidar dos menos produtivos. A boa gestão – transparente e meritocrática – já existe em diversas cidades, como em Sobral, no Ceará, e teve como consequência a melhora do ensino fundamental. A avaliação de resultado permite ampliar as políticas mais bem sucedidas e rever as menos eficazes.

O Brasil tem 36% do PIB de carga tributária e um déficit nominal (receitas menos despesas totais, incluindo juros), que indica a necessidade de emissão de dívida de cerca de 3,5% do PIB. Infelizmente, o Brasil apresenta resultados piores, do ponto de vista do avanço social – quando tomamos o Índice de Desenvolvimento Humano ou os indicadores de avaliação da educação , por exemplo – do que os obtidos por países emergentes, muitos dos quais com carga tributária menor do que a brasileira.

O país acaba de aprovar o Plano Nacional de Educação (PNE), que elevará o gasto nesta área de 6% do PIB para 10% do PIB até 2024. A melhora da educação pública e a melhor qualificação das novas gerações são, certamente, temas fundamentais para a política pública. Qual a eficiência dos recursos atualmente gastos? Quão eficazes são nossos professores? Quais são os mais bem sucedidos em educar os nossos filhos e como gerimos a política educacional e a escolha dos diretores de escola? Quais são os resultados obtidos em comparação com países em estágio semelhante de desenvolvimento? Não deveríamos remunerar melhor os professores mais eficazes em educar nossos filhos? Para isso, porém, seria necessário conhecer o resultado da sala de aula, com a avaliação independente dos resultados obtidos.

A promulgação da lei de acesso à informação (lei 12.527/2011) foi um passo importante, mas ainda insuficiente para o aumento da publicidade nas ações do governo. É preciso instituir um sistema simples, fácil de usar e completo. Há algumas iniciativas, sob a liderança de ONGs e associações, que têm buscado suprir essa escassez de informação, como é o caso do recém-lançado portal “Meu Município” e da ONG Contas Abertas.

O Estado, entretanto, poderia dar uma resposta mais incisiva para esse problema. Uma democracia consolidada, como a brasileira, não pode prescindir de mecanismos que permitam o acesso aos dados sobre os custos das políticas públicas e sobre seus efeitos. E não basta apenas criar portais e ferramentas. O acesso das universidades e institutos de pesquisa às informações relevantes e aos resultados das diversas agências públicas permitiria a análise dos resultados obtidos e colaboraria com a melhora da política pública.

Quais os custos de oportunidade dos recursos concedidos pelo BNDES? Por que não disponibilizar os dados sobre os beneficiados com recursos públicos de modo a avaliar os resultados obtidos? Quantos empregos poderiam ter sido criados fosse outra a destinação dos recursos? Não seria preferível ampliar a política social ou reduzir a carga tributária? A transparência dos recursos públicos transferidos a interesses privados e a discussão sobre os seus resultados auxiliariam no debate democrático das escolhas das políticas públicas.

“À noite, todos os gatos são pardos”, reza o dito popular. O juiz americano Louis Brandeis dizia: “A luz do sol é o melhor desinfetante”. Não há como rejeitar ou aprovar aquilo que não é permitido conhecer. Pior, não há como cobrar mudanças se o conhecimento sobre o estado atual das coisas for obscuro.

A transparência nas ações do setor público é condição indispensável à consolidação das deliberações democráticas e ao fortalecimento do desenvolvimento econômico e social, permitindo que o contraditório se estabeleça assim como o debate acerca das questões relevantes à coletividade.

Publicado no Valor Econômico  em 16/09/2014, coautoria com Felipe Salto que é professor dos cursos lato sensu da FGV/EESP e especialista em finanças públicas da Tendências.

Bondades ruins

No início de agosto foi sancionada a Lei Complementar n.º 147, que altera a legislação do Simples. Embora tenha aspectos positivos (além de algumas medidas bem-intencionadas, mas de difícil implementação), essa reforma também inclui mudanças que vão na contramão do que precisa ser feito para melhorar a qualidade do sistema tributário brasileiro.

Uma das mudanças menos justificáveis introduzidas por esta Lei Complementar foi a inclusão de algumas categorias de profissionais liberais em tabelas extremamente favorecidas do Simples. Este é o caso, por exemplo, dos advogados, dos fisioterapeutas e dos corretores de seguros.

Embora a redução da carga tributária para essas categorias de profissionais possa parecer positiva, ela agrava distorções existentes no sistema tributário brasileiro, além de ser altamente regressiva, piorando a distribuição de renda. Vamos tomar o caso dos advogados como exemplo.

Os advogados foram incluídos na Tabela IV do Simples, segundo a qual empresas com faturamento de até R$ 180 mil/ano (R$ 15 mil/mês) recolherão cinco tributos (IRPJ, CSLL, Cofins, PIS e ISS) à alíquota de 4,5%.

Assim, por exemplo, um advogado que trabalha por conta própria faturando R$ 15 mil por mês e que constitua uma empresa do Simples irá recolher R$ 675,00 por mês de tributos, mais sua contribuição para a previdência como autônomo. Como a maioria dos sócios de empresas contribui para a previdência sobre um salário mínimo, sua contribuição para a previdência será de R$ 144,80/mês. Ou seja, ao todo ele pagará R$ 819,80 por mês de tributos, o que representa 5,5% de seu faturamento.

No entanto, se este mesmo advogado for o empregado de uma empresa e seu trabalho gerar a mesma receita de R$ 15 mil por mês, a carga tributária incidente sobre esse trabalho será muito maior. Supondo que este advogado seja empregado de uma empresa do lucro presumido, essa carga tributária seria de R$ 7.542,76 por mês, ou seja, mais de 50% da receita por ele gerada. Esse valor é 9,2 vezes superior ao que pagaria como sócio de uma empresa do Simples.

As razões para essa diferença são várias. As principais são as seguintes: 1) os tributos pagos sobre a receita de uma empresa do lucro presumido são maiores do que aqueles pagos por uma empresa do Simples; 2) a empresa recolhe 34,8% da remuneração dos empregados para a previdência, FGTS, Sistema S, etc.; e 3) o advogado que é empregado recolhe Imposto de Renda como pessoa física, pela tabela progressiva.

Ao reduzir enormemente a carga tributária que incide sobre os sócios de uma empresa do Simples, cria-se uma forte indução para que os profissionais (no nosso exemplo, o advogado) se constituam como microempresas ao invés de trabalhar como empregados em empresas de maior porte.

O problema é que o trabalho individual do advogado, em muitos casos, é menos produtivo do que o trabalho num escritório de advocacia, cuja maior escala permite melhor estrutura, a especialização em determinados assuntos (e ter contato com outros especialistas), além de, provavelmente, um fluxo de trabalho mais estável, na medida em que as demandas recebidas pelo escritório sejam distribuídas entre os advogados que estão com maior disponibilidade. Numa microempresa, o advogado provavelmente teria uma estrutura pior e, em geral, um fluxo de trabalho mais irregular, ficando ocioso por maiores períodos.

No entanto, com a diferença na tributação, mesmo que o advogado constituído como microempresa fique 45% do tempo ocioso, ele ainda terá uma remuneração líquida maior que a do advogado do escritório. Ou seja, esse regime tributário incentiva uma organização menos produtiva da atividade econômica, reduzindo o potencial de geração de renda e de riqueza do Brasil.

Medida injusta. Este incentivo à ineficiência é, no entanto, apenas parte do problema. Outro problema é que a inclusão dos advogados no Simples tratou de forma semelhante o advogado que recebe R$ 15 mil por mês e um comércio que fatura R$ 15 mil/mês. Ocorre que, enquanto a renda pessoal do advogado corresponde a quase todo o faturamento da empresa, a renda do dono do comércio é apenas uma fração (muitas vezes em torno de 10% ou 20%) de seu faturamento, que tem de cobrir o custo de compra das mercadorias e o salário dos empregados.

Em outras palavras, ao incluir o advogado no Simples, está sendo concedido um tratamento favorecido para uma pessoa com renda muito superior à do comerciante incluído na mesma faixa do Simples. Trata-se de uma medida injusta, que cobra menos de quem recebe mais, aumentando a regressividade do sistema tributário brasileiro. Para ter uma ideia do grau de regressividade dessa medida, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) de 2012, uma pessoa com renda de R$ 15 mil por mês está entre o 0,5% de mais ricos do Brasil.

Além disso, o tratamento diferenciado a grupos selecionados aumenta a complexidade do sistema tributário e as suas distorções. Por que o advogado deve pagar menos imposto do que um médico com a mesma remuneração ou do que um gerente que trabalha numa empresa?

Este exemplo do advogado é apenas um sintoma de um dos principais problemas da estrutura tributária brasileira, que penaliza o emprego formal nas grandes empresas e incentiva a fragmentação da produção em muitas pequenas empresas, prejudicando o aproveitamento de economias de escala, reduzindo a produtividade e a geração de renda do País como um todo.

A justiça tributária requer que grupos semelhantes paguem impostos semelhantes. Não é aceitável criar um fosso entre a tributação dos empregados e a dos sócios de empresas que exercem a mesma atividade. Não é possível defender um sistema em que o emprego formal é 9 vezes mais tributado que o exercício da mesma atividade por um microempresário.

Em conjuntura com Bernard Appy diretor da LCA Consultores.

Publicado no O Estado de S. Paulo  em 08/09/2014.

Hora de mudar o foco

A política econômica retornou ao centro do debate com seu sucesso em estimular o consumo, porém não o investimento e o crescimento. Pouco se discute o lado da oferta, onde se encontra o maior desafio: aumentar a produtividade da economia, essencial para a convergência dos padrões de vida da população aos dos países mais ricos.

O debate sobre políticas públicas esbarra na carência de evidências robustas que auxiliem a sua avaliação, sendo frequentemente dominado por crenças preconcebidas. A experiência de outros países pode ser útil para a discussão, como nos parece ser o caso da Austrália.

Na década de 1920, a Austrália criou um Conselho das Tarifas (de importação). Tal conselho tinha por objetivo encorajar o desenvolvimento de setores eficientes, o que por anos foi feito por meio da recomendação de crescente proteção tarifária. Na década de 1960, no entanto, o conselho se conscientizou do dano que essa proteção vinha causando à eficiência econômica e ao crescimento. Essa conclusão levou a uma interessante evolução institucional.

Após duas etapas na década de 1980, quando o conselho se transformou primeiramente na Comissão de Assistência Setorial e depois na Comissão Setorial, foi finalmente criada em 1998 a Comissão de Produtividade, que tem por missão fazer estudos e recomendações sobre como melhorar a produtividade e o desempenho da economia.

O ponto mais importante do seu mandato pode ser encontrado no topo da lista de princípios que o regem: todas as políticas devem ter como preocupação o bem-estar da comunidade como um todo, e não os interesses particulares de um grupo ou setor. Esse deveria ser o foco de todas as políticas públicas no Brasil.

Outros objetivos da comissão são promover a redução de regulamentações desnecessárias, estimular setores eficientes e competitivos internacionalmente, facilitar mudanças estruturais, levando em conta os interesses daqueles afetados por reformas, e garantir o desenvolvimento ecologicamente sustentável.

O contraste com a Argentina é notável. No começo do século 20, Austrália e Argentina estavam entre as economias mais produtivas do mundo. Durante as décadas seguintes, no entanto, ambos os países adotaram crescentemente medidas de estímulo à indústria doméstica e elevadas tarifas de proteção ao comércio exterior. Progressivamente, os dois países foram ficando atrás das economias mais desenvolvidas.

Na década de 1980, a Austrália apresentava taxa de crescimento anual da produtividade menor que a da maioria dos países da OCDE, inclusive a Grécia. A Argentina, por sua vez, enfrentou sucessivas crises econômicas, e seu PIB per capita caiu para 30% do americano.

Nas últimas décadas, os dois países fizeram opções distintas de política econômica. A história argentina é bem conhecida, com medidas heterodoxas à esquerda e à direita, pouco controle das contas públicas e forte intervenção governamental.

A Austrália fez outra escolha: a da redução progressiva do protecionismo, acompanhada da avaliação das políticas públicas, e a criação de agências independentes do Estado com metas de desempenho, inclusive o Banco Central.

Políticas de desenvolvimento baseadas em proteção, subsídios e incentivos a setores selecionados resultam no estabelecimento formal e informal de grupos de interesse, que dependem da sua manutenção. Esses grupos tendem a dificultar reformas que beneficiem a sociedade como um todo. No caso da política econômica, essa dificuldade é ainda maior pela impossibilidade do contrafactual, ou seja, aquilo que poderia ter ocorrido caso a escolha tivesse sido outra.

A saída passa por adotar critérios e regras de políticas públicas voltados ao interesse maior da sociedade, promover avaliações regulares e independentes dessas políticas e garantir ao público o acesso a informações que permitam o contraditório.

*Publicado na Folha de S. Paulo em 25/05/2014.

Autores:

Arminio Fraga Neto, sócio da gestora de recursos Gávea Investimentos.