[{"jcr:title":"O STF e o orçamento na pandemia: entre desonerações e federalismo"},{"targetId":"id-share-1","text":"Confira mais em:","tooltipText":"Link copiado com sucesso."},{"jcr:title":"O STF e o orçamento na pandemia: entre desonerações e federalismo","jcr:description":"Estudo analisou o impacto das decisões do Supremo Tribunal Federal nas disputas orçamentárias entre União, estados e municípios durante a crise da covid-19"},{"subtitle":"Estudo analisou o impacto das decisões do Supremo Tribunal Federal nas disputas orçamentárias entre União, estados e municípios durante a crise da covid-19","author":"Ernesto Yoshida","title":"O STF e o orçamento na pandemia: entre desonerações e federalismo","content":"Estudo analisou o impacto das decisões do Supremo Tribunal Federal nas disputas orçamentárias entre União, estados e municípios durante a crise da covid-19   Danilo Thomaz   A pandemia da covid-19, que completou quatro anos, não colocou apenas os cidadãos perante uma situação inédita no último século — a reclusão em nome do distanciamento social. Os Estados também se viram ante uma nova realidade. Nela, governantes e legisladores tiveram que interromper o curso de suas economias e adaptá-las a uma nova circunstância, pautada na restrição da circulação. Ao mesmo tempo, era preciso gerar receitas extras em uma economia em recessão para fazer frente às necessidades socioeconômicas e sanitárias. No caso brasileiro, em âmbito federal, “o orçamento executado do Ministério da Saúde saltou de R$ 114 bilhões em 2019 para R$ 150 e R$ 152 bilhões, respectivamente, em 2020 e 2021”, mostra o estudo Supremo Tribunal Federal, Covid-19 e as Finanças Públicas , dos pesquisadores Daniel Wei Liang Wang, Luiz Fernando Gomes Esteves e Gabriela Fischer Armani. “O gasto total do governo federal com a pandemia em 2020 e 2021 é calculado em mais de R$ 641 bilhões, e aproximadamente metade disso foi direcionado ao Auxílio Emergencial.” Esse aumento de gastos se deu num contexto marcado pela queda das receitas, em decorrência da recessão de 4,1%, levando o déficit primário do governo federal aumentar de R$ 95 bilhões para R$ 743 bilhões em 2020. Essa realidade imposta aos governos gerou, claro, uma série de disputas entre os entes da federação, nas quais o Supremo Tribunal Federal (STF) teve um papel preponderante. A atuação da Corte frente à pandemia, no que diz respeito à questão orçamentária, está no centro do artigo do trio de pesquisadores, que buscaram compreender três pontos: 1) A pandemia aparece como circunstância excepcional que justifica determinadas posições jurisprudenciais do STF? 2) A Suprema Corte foi deferente às reformas nas regras orçamentárias propostas pelo Legislativo? 3) Como os conflitos federativos, que marcaram as políticas de resposta à covid-19 no Brasil, manifestaram-se em disputas relativas ao orçamento no STF e como eles foram resolvidos pela Corte? Na entrevista a seguir, o pesquisador Luiz Fernando Esteves, doutor em direito pela Universidade de São Paulo (USP) e professor assistente do Insper, um dos autores do artigo, fala a respeito do estudo, o impacto das decisões do STF no âmbito do Legislativo e suas repercussões passados três anos do auge da pandemia.   No estudo, os senhores analisam a atuação do STF em questões de disputa orçamentária no período da pandemia. Por que decidiram fazer esse recorte? Quando a covid-19 surgiu, as principais questões tinham relação com a distribuição de competências entre os entes federativos: que entes poderiam editar leis e promover políticas públicas para proteção da população? Em resposta a essa pergunta, o STF e outros tribunais disseram aos estados e municípios: “Vocês podem combater a covid”. A nossa ideia foi pensar se essa atribuição de competências veio acompanhada da preocupação do STF em questões ligadas ao orçamento, para que esses entes tivessem efetivas condições para execução de políticas públicas.   Uma das inovações do estudo é o uso da inteligência artificial para o levantamento e catalogação das decisões. Como foi esse processo? Nós contamos com o auxílio de um cientista de dados que tem uma formação jurídica. O primeiro passo foi conseguir todas as decisões que o STF proferiu sobre a covid-19 em um determinado período [entre fevereiro de 2020 e junho de 2021]. Esse cientista construiu um código por meio do qual ele conseguiu todas as decisões do STF que faziam referência à covid-19. A partir daí, esse cientista de dados conseguiu pensar em outros códigos que reunissem as decisões em conjuntos que tratavam do mesmo assunto. Com o código, foi possível agrupar vários blocos de decisões sobre a mesma temática. Depois disso, um grupo de pesquisadores analisou cada uma das decisões para verificar se o agrupamento era preciso. Foram fornecidas, então, novas informações sobre a catalogação e novas sugestões de categorização. A partir das nossas sugestões e correções, esse cientista conseguiu criar um sistema de aprendizagem de máquinas que gerasse um segundo conjunto de decisões. Com essa segunda catalogação, nos separamos em grupos de pesquisadores e analisamos de forma mais detida todas essas decisões que foram selecionadas no estudo, a partir de certos temas.   Uma das questões centrais do período da pandemia foi o embate entre o governo federal, estados e municípios em relação às medidas de distanciamento social. Como esse mesmo conflito reverberou, no âmbito do STF, na questão orçamentária? Havia algumas questões orçamentárias importantes na época. Uma delas era a de dívidas de municípios e estados com a União. A outra era a obrigatoriedade de destinação de recursos para o pagamento de precatórios. Por conta dessas dívidas, o orçamento de vários entes da federação era limitado, o que poderia comprometer os investimentos necessários para lidar com as consequências da pandemia. Portanto, os estados e municípios precisavam quitar precatórios e dívidas com a União para obedecer às restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas, ao mesmo tempo, esses entes precisavam de mais orçamento. Os municípios e estados buscavam uma desoneração, queriam ser obrigados a destinar menos à União para o pagamento das dívidas, bem como a gastar menos com o pagamento de precatórios.   De acordo com o estudo, “Os estados foram os entes que tiveram mais interesses atendidos: houve decisão favorável ao estado em 77 decisões. Em apenas sete decisões foi possível afirmar que estados foram desfavorecidos”. No caso dos municípios, “em 18 decisões houve favorecimento e, em outras 18, desfavorecimento”, enquanto a União “figurou como a esfera de governo cujos interesses foram mais vezes desfavorecidos por decisões do STF: das 85 decisões 54 eles restaram desfavorecidos”. O que explica essas diferenças? Em boa medida, o que explica as diferenças são as discussões e pleitos que eram levados ao STF. Os interesses levados pelos estados eram de desoneração, buscavam que as regras de LRF fossem relaxadas no período da pandemia. Os estados tomaram a dianteira no combate à covid-19. Isso talvez tenha sensibilizado o STF. Além de os estados tomarem a dianteira, o Congresso sinalizava de forma positiva e se mobilizou para atender pela via legislativa aos pleitos que também eram levados ao STF. Existiam discussões no âmbito do Congresso para que houvesse modificação na legislação [fiscais e orçamentárias]. Por isso, é possível especular que o STF se viu em uma situação confortável para decidir em favor dos estados.   No caso do pagamento de precatórios, de acordo com o estudo, o STF deu parecer favorável à suspensão. Isso se deu em decorrência da pandemia? Eu diria que a pandemia foi um fator importante, mas não decisiva sobre como o STF lida com precatórios. Nas últimas décadas, o STF, em diversas oportunidades, não foi um obstáculo para mudanças legislativas que prorrogaram o prazo para o pagamento de precatórios. Por isso, eu não caracterizaria essa situação como propriamente nova. Além disso, no caso dos precatórios também havia uma discussão no Legislativo, que culminou com a aprovação de uma Emenda Constitucional, que reduzia o patamar que os entes deveriam destinar para o pagamento dos precatórios.   Em quais casos o STF tomou decisões que contrariavam sua jurisprudência pré-pandemia? Não diria que o STF nesses casos orçamentários tenha atuado de uma forma tão distante do que fazia no cenário pré-pandemia. A gente pode ter tido uma mudança de grau, ou seja, tivemos mais decisões autorizando desonerações, mas isso não é novo.   De que maneira a atuação do STF interferiu, posteriormente, na do Legislativo? Eu diria que houve uma simbiose importante entre os dois poderes. Nos momentos em que houve alteração da legislação relativa ao orçamento, o STF deu um passo atrás. Nesse cenário, destaco as aprovações da Emenda Constitucional 109, que mudou os patamares de despesas dos estados, municípios e do Distrito Federal, e da Lei Complementar 173, que mudou a Lei de Responsabilidade Fiscal para autorizar que estados, municípios e o Distrito Federal contassem com alguma ajuda da União ou tivessem alguma desoneração para pagamento de dívidas.   O artigo destaca que o STF pautou boa parte de suas decisões na questão do caráter excepcional da pandemia. De que maneira isso se dava? A pandemia funcionava como reforço argumentativo. Se o STF fosse, por exemplo, decidir pela desoneração, pela autorização a gastar mais dinheiro do que a lei previa, ele justificava que a medida era importante para o combate à pandemia.   Qual o legado das decisões e da jurisprudência do período? De uma maneira mais ampla, ele conseguiu aplicar os freios do federalismo para barrar uma atuação inconsequente ou errática do Executivo federal. Nos casos que envolviam conflitos federativos entre União, estados, municípios e Distrito Federal, o grande legado foi conseguir limitar a atuação da União, uma atuação que poderia ser classificada como errática, que não se preocupava com o combate à pandemia na medida apropriada. Porém, é difícil imaginar como as decisões dadas pelo STF no período serão aplicadas em um contexto de normalidade institucional.   Entre as decisões tomadas pelo STF naquele período, alguma se tornou uma nova jurisprudência ou interferiu na elaboração de leis no período posterior? Nesse período, o STF foi mais favorável à distribuição de competências a estados e municípios. Até então, eu caracterizaria a jurisprudência como mais centralizadora, tendente a atribuir mais competências a União em conflitos com estados e municípios. Na pandemia, a tendência centralizadora cedeu um pouco para que estados e municípios pudessem atuar no combate à pandemia. Mas essas decisões foram tomadas em um contexto muito específico. O fundamento para delegar competências a estados e municípios foi baseado em uma questão sanitária e essa discussão sanitária dificilmente estará presente nas discussões federativas no futuro. É necessário esperar que novos casos cheguem ao STF para avaliar se essa mudança sinalizada vai permanecer ou não.   Qual a influência da pandemia nesse novo papel político do STF? Essa é uma discussão muito grande no direito e na ciência política. A atuação do STF foi, em geral, bem vista e aceita pela sociedade e pelo Legislativo, porque demonstrou certa preocupação com a defesa da população e com a defesa da saúde. Por isso, o saldo para o STF foi positivo. Isso pode influenciar no apoio dado ao STF no jogo com outros poderes. A legitimidade que o STF recebeu para atuar na defesa da saúde pública pode ser utilizada pelo próprio STF para tentar ampliar seus próprios poderes em detrimento dos outros poderes políticos no Brasil. Leia o estudo: [Supremo Tribunal Federal, Covid-19 e as Finanças Públicas](https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/89353/84428?utm_campaign=Insper%20Pesquisa&utm_medium=email&_hsmi=271732939&_hsenc=p2ANqtz-9k3qe6xnHf_JhRGO1uEAWG9qZ1Faw8ykh9Co0yLicWuoBZ1Nwo08QkeXhDmtbiVwLbADPrg5AZmwiR8MRV_ShaXakubQ&utm_content=271732939&utm_source=hs_email)"}]