[{"jcr:title":"Como as emendas parlamentares afetam o jogo político no Brasil","cq:tags_0":"area-de-conhecimento:políticas-públicas","cq:tags_1":"centro-de-conhecimento:centro-de-gest-o-e-pol-ticas-p-blicas"},{"richText":"Seminário do CGPP do Insper reuniu grupos de pesquisadores que estudam as consequências das despesas impostas pelo Congresso ao orçamento federal","authorDate":"02/04/2025 12h05","author":"Leandro Steiw","madeBy":"Por","tag":"area-de-conhecimento:políticas-públicas","title":"Como as emendas parlamentares afetam o jogo político no Brasil","variant":"imagecolor"},{"jcr:title":"transparente - turquesa - vermelho"},{"themeName":"transparente - turquesa - vermelho"},{"containerType":"containerTwo"},{"jcr:title":"Grid Container Section","layout":"responsiveGrid"},{"text":"As emendas parlamentares fazem parte do jogo político do orçamento federal e é preciso saber conviver com essa nova realidade. Em uma década, as despesas determinadas por deputados federais e senadores saltaram da ordem de 4 bilhões de reais, em 2015, para 50 bilhões de reais em 2024. O primeiro Seminário de Pesquisa sobre Emendas Parlamentares, realizado pelo Centro de Gestão e Políticas Públicas (CGPP) do Insper, no dia 28 de março, deu um passo importante para qualificar o debate sobre as consequências da interferência parlamentar na definição e execução dos gastos públicos. Os pesquisadores convidados apresentaram evidências e receberam sugestões de melhorias nos seus estudos. O seminário teve o apoio da Fundação Tide Setubal e do Nexo Jornal e pode ser assistido na íntegra neste  [link](https://www.youtube.com/live/fZ-bbVBTMuQ) .   Na abertura do evento, Guilherme Martins, presidente do Insper, definiu as emendas parlamentares como um tema de suma importância para a sociedade brasileira, que ainda carece de estruturação, instrumentação, ciência e debate. “O tema tem tudo a ver com o que fazemos no Insper, uma instituição privada sem fins lucrativos com atuação orientada à missão de promover a transformação do Brasil por meio da educação, formando lideranças inovadoras e gerando conhecimento relevante para o país”, disse Martins.   Marcelo Marchesini, gerente do CGPP, explicou que o seminário é fruto de uma iniciativa que começou de forma despretensiosa no segundo semestre de 2024, com um grupo de estudantes do mestrado e do doutorado e de professores e pesquisadores associados ao Insper. Chegou o momento de expandir esse esforço e abrir conversas com outras instituições de ensino e pesquisadores, por meio de um grupo de pesquisa formalizado junto ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). “Estamos abertos a todos que queiram nos instigar a refletir sobre temas de emendas parlamentares”, disse Marchesini.   Vivian Satiro, coordenadora de gestão de projetos do CGPP, mediou o debate da primeira mesa, iniciada por Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper e especialista em finanças públicas. Mendes observou que o caso das emendas impositivas do Brasil é atípico na comparação com outros 11 países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Em nenhum deles o Poder Executivo é obrigado a reservar dinheiro para emendas do Legislativo, ainda mais apresentadas individualmente por parlamentares. Em valores impostos, então, não há similar na amostra. Na opinião de Mendes, o novo protagonismo das emendas não é decorrência de melhoria institucional, mas de dificuldades de governabilidade enfrentadas nos governos Dilma Rousseff e Jair Bolsonaro. “O Congresso encontrou espaço para se apropriar de parte do orçamento, e esse conflito está gerando deterioração institucional no nosso processo orçamentário”, disse Mendes. “No Brasil, o famoso presidencialismo de coalizão é um equilíbrio tênue, no qual um presidente minoritário tem que formar maioria no Congresso e recorre a vários instrumentos para forçar a agenda do Executivo dentro do Legislativo. O Congresso gostou dessa brincadeira.” Nesse contexto de fragilidade, cresce o risco de falta de transparência, corrupção, desequilíbrio fiscal, distribuição desigual de recursos entre os municípios e deterioração de serviços públicos federais.       Evidências e impactos das emendas no SUS e na agenda climática   Pedro Marin, pesquisador de pós-doutorado na Universidade de São Paulo e consultor em orçamento público, apresentou uma pesquisa sobre o Sistema Único de Saúde (SUS). A ideia é radiografar a distribuição geográfica das emendas parlamentares, descobrindo se esses recursos adicionais estão sendo encaminhados para as cidades mais necessitadas. Considerou-se na amostra 100% do orçamento executado com emendas em 2022 e 2023. “Para uma discussão sobre os méritos e deméritos das emendas, um dado bem importante é que em 2022 as emendas respondiam por 47% do gasto discricionário com saúde. Ou seja, dos recursos que o Ministério da Saúde tem para efetivamente fazer política pública, quase a metade não é decidida pelo ministro da Saúde, mas pelos parlamentares por meio das emendas individuais e de bancada”, disse Marin. Esse percentual caiu para 38% em 2023 e voltou a subir, para 45%, em 2024. A maior parte dos recursos do orçamento federal vai para as transferências fundo a fundo, diretamente para os municípios.   Coordenador do programa Cidade +2°C, do Centro de Estudos das Cidades – Laboratório Arq.Futuro do Insper, Élcio Batista afirmou que há uma lacuna mundial de financiamento para adaptação climática. O setor privado já atua em estruturas de financiamento para mitigação, mas para adaptação ainda não. “Praticamente 100% da adaptação é financiada pelo setor público”, disse o coordenador. Diante dessa realidade, Batista reconhece nas emendas parlamentares valores que podem ser relevantes na agenda de enfrentamento dos desastres climáticos nas cidades brasileiras, que impactaram vários municípios nos últimos 10 anos, inclusive capitais como São Paulo. “Precisamos decifrar o que está por trás das emendas parlamentares, para onde esse dinheiro está indo e de que modo está indo. Por isso, a transparência é colocada como ponto central de todo esse processo. Ainda não cabe julgar se esse modelo é bom ou ruim, porque não temos evidência para isso”, disse Batista. Em paralelo, o Centro de Estudos das Cidades começou a estudar a estrutura da Comissão de Financiamentos Externos (Cofiex), órgão do Ministério do Planejamento e Orçamento, para averiguar se alguns dos projetos da Cofiex, de 2015 a 2024, também se vincularam ao tema da adaptação climática.       Novas ferramentas, pesquisas e reflexões sobre o uso das emendas   Lucas Carvalho (TCE-PE), auditor do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, apresentou o “Guia de Emendas Parlamentares”, desenvolvido pelo grupo de pesquisa de emendas parlamentares do Insper. A proposta é ajudar os interessados na pesquisa sobre emendas a entender as informações publicadas nos portais de transparência, que costumam usar termos técnicos nem sempre bem compreendidos, mas que são informações relevantes para os pesquisadores. “Pretendemos aprimorar o  accountability  e tornar as informações desses portais mais acessíveis para o público em geral, além de também auxiliar na prospecção de recursos públicos”, disse Carvalho. “Talvez a parte mais ousada desse guia seja a intenção de melhorar a alocação de recursos das emendas parlamentares.”   Na sequência, houve o lançamento da Central das Emendas. Bruno Bondarovsky, pesquisador da PUC-Rio e ex-subsecretário de Transparência e Transformação Digital da prefeitura do Rio de Janeiro, explicou que a ideia do projeto é incorporar o conhecimento sobre as emendas e oferecer uma plataforma de dados de acesso fácil para a pesquisa científica, a imprensa e as organizações do terceiro setor e, ainda, apoiar os órgãos de fiscalização e controle do governo. Outro objetivo é que o conhecimento extrapole o eixo Rio-São Paulo-Brasília, uma vez que a distribuição dos valores das emendas por estado não é proporcional ao tamanho da população. A Central permite pesquisar as emendas e os documentos correspondentes (empenhos, liquidações e ordens bancárias). Na ocasião, Bondarovsky demonstrou que, de 5.240 municípios, 330 não receberam nenhuma emenda parlamentar no país. “Como isso contribui para o nosso federalismo e qual reflexão tem que ser feita? O meu pedido para vocês é que usem, abusem, apontem erros e peçam funcionalidades para a Central”, disse Bondarovsky.     Emendas, eleições e sinais políticos: o que os dados revelam   Maria Domingues, doutoranda na Universidade Estadual do Rio de Janeiro, abriu o painel de apresentação de pesquisas, com o trabalho “Qual a lógica parlamentar? 20 anos de alocação de emendas parlamentares ao orçamento”. O estudo busca identificar o impacto do gasto público via emendas orçamentárias, o efeito gerador de votos nas eleições para deputados e a relação de moeda de troca entre os poderes executivo e legislativo. “A evidência foi bem robusta ao mostrar que não há nenhum tipo de causa e efeito nessa relação”, disse Maria. “Esse poder do Congresso foi muito modificado nos últimos anos, principalmente com volumes maiores e na forma como as emendas são alocadas e executadas. Talvez a explicação não recaia só nessas mudanças constitucionais. Conjunturas, turbulências e contextos políticos específicos também precisam ser evocados para explicar essas grandes mudanças.” A pesquisa também investiga distinções de gênero e raça na alocação das emendas, mas não encontrou grandes diferenças. Algumas evidências sugerem que o orçamento impositivo enfraqueceu o instrumento de alinhamento partidário e das coalizões de governo, com consequências ainda a ser mais bem estudadas.   Comentando o trabalho de Maria, Juliana Carvalho, coordenadora executiva do Núcleo de Pessoas no Setor Público do Insper, destacou a montagem de uma base de dados com 160.000 emendas parlamentares no período de 20 anos, que será útil por ainda muito tempo em diversas pesquisas. Juliana questionou, porém, a conclusão de que homens e mulheres investem o valor das emendas parlamentares de forma similar. “Em geral, em todos os estudos, a gente vê que esse padrão de comportamento é muito diferente”, disse a coordenadora. “A primeira coisa que pensei para pessoas negras é que talvez nem todas as pessoas que foram colocadas como não brancas são pessoas negras. 45% da população brasileira não é preta, mas parda, e a socialização de uma pessoa parda é diferente da socialização de uma pessoa preta, que é a pessoa que passa por mais preconceito.” Para verificar esses efeitos, Juliana sugeriu uma análise que separe pessoas pretas e pardas e também um maior refinamento nas questões de gênero.   Bianca Casais, assistente de pesquisa no CGPP e mestranda em Políticas Públicas pelo Insper, apresentou o estudo “Emendas reelegem um prefeito? Estudo quantitativo sobre o impacto das emendas parlamentares nas eleições municipais”. O trabalho não identificou correlação direta entre o volume de emendas e a reeleição de candidatos. “Observamos um aumento simultâneo no volume de emendas per capita recebidas pelos municípios que tiveram sucesso na reeleição, mas também um aumento dos gastos nas campanhas eleitorais para esses prefeitos que concorreram à reeleição”, disse Bianca. “Isso não quer dizer que as emendas não tenham relevância política, mas sim que existem fatores mais atrelados à competição política que explicam melhor o resultado da reeleição. Para conseguir compreender melhor como as emendas estão interferindo no processo, vamos aprofundar as próximas etapas do estudo.”   No comentário, Sergio Firpo, secretário de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e Assuntos Econômicos do governo federal, propôs a Maria Domingues uma avaliação não apenas dos valores propostos nas emendas parlamentares, mas das despesas efetivamente executadas. “Vale a pena fazer os dois para que possamos ter uma narrativa comum de que houve mudança a partir da impositividade das emendas”, disse Firpo. Para o estudo de Bianca, ele recomendou outras variáveis de controle para inferências sobre a probabilidade de reeleição. Firpo aproveitou para lembrar que não adianta só lamentar a nova ordem do orçamento federal. “Podemos pensar como se reorganizar para fazer bom uso desses recursos orçamentários que agora mudaram de dono. Criar uma forma de tentar atrair esses recursos. Não acho totalmente absurda a teoria de que os parlamentares entendem melhor o que acontece na localidade, mas isso não significa que é melhor deixar o orçamento todo para eles. Acho que tem um equilíbrio no meio do caminho.”      Emergências, alianças locais e o uso estratégico das emendas   Pesquisadora do Grupo de Emendas do CGPP, Isabela de Siqueira Barbosa tratou do estudo “Desastres como sinalizadores políticos: a influência das autorizações de reconhecimento federal na alocação de emendas parlamentares”. Os municípios que tiveram situação de emergência ou estado de calamidade pública reconhecidos pela União receberam, em média, 22,10 reais a mais por habitante do que os não reconhecidos. “O reconhecimento federal pode estar associado a um aumento no valor per capita de emendas parlamentares”, disse Isabela. “Isso reforça a literatura sobre emendas parlamentares como instrumentos político-eleitorais e sobre o reconhecimento federal como instrumento pelo qual o município pode acessar não só os benefícios previstos, mas também potenciais emendas, já que sinaliza que sofreu alguma situação que necessita de apoio.”   Por fim, ao comentar a pesquisa de Isabela, Lucas Martins Novaes, professor e pesquisador do Insper, afirmou que não está claro na literatura especializada se a emenda, por si só, não rende votos. “Me parece claro que a organização para que um deputado seja eleito e reeleito é através de alianças municipais. Então, as emendas funcionam como um contrato ou um cabo eleitoral, para que esse político local mobilize votos para o deputado”, disse Novaes. Ele sugeriu uma elaboração mais detalhada sobre os gastos decorrentes do estado de emergência, inclusive qualificando esse problema fora do contexto brasileiro. Para Novaes, há outras maneiras de levantar modelos mais bem identificados para tentar responder à pergunta de pesquisa de Isabela de uma maneira convincente.  "}]