[{"jcr:title":"Estimativas de risco fiscal da LDO carecem de transparência e consistência, aponta estudo do Insper","cq:tags_0":"area-de-conhecimento:direito","cq:tags_1":"area-de-conhecimento:economia/tributação","cq:tags_2":"tipos-de-conteudo:acontece-no-insper/pesquisa","cq:tags_3":"tipos-de-conteudo:insper-conhecimento"},{"richText":"Levantamento do Observatório do Contencioso Tributário mostra que as estimativas de impacto orçamentário do Anexo de Riscos Fiscais não têm metodologia divulgada nem base de dados acessível, o que impede verificar se os valores informados estão super ou subestimados","authorDate":"18/08/2026 11h02","author":"Bruno Toranzo","madeBy":"Por","tag":"area-de-conhecimento:direito","title":"Estimativas de risco fiscal da LDO carecem de transparência e consistência, aponta estudo do Insper","variant":"imagecolor"},{"jcr:title":"transparente - turquesa - vermelho"},{"themeName":"transparente - turquesa - vermelho"},{"containerType":"containerTwo"},{"jcr:title":"Grid Container Section","layout":"responsiveGrid"},{"text":"O ARF (Anexo de Riscos Fiscais) da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), que relaciona os riscos fiscais mapeados no âmbito da União em decorrência de medidas judiciais de natureza tributária, especialmente aquelas em trâmite no STJ (Superior Tribunal de Justiça) e STF (Supremo Tribunal Federal), tem sido usado pela Procuradoria da Fazenda Nacional para embasar sua argumentação em disputas tributárias. Essa foi a constatação de levantamento conduzido pelo Observatório do Contencioso Tributário, do  [Núcleo de Tributação](https://www.insper.edu.br/pt/pesquisa/centro-de-regulacao-e-democracia/nucleo-de-tributacao)  do Insper. Mais do que constatar esse uso, a pesquisa, que se propôs a avaliar se o próprio ARF é um instrumento confiável para medir o risco fiscal do contencioso tributário, concluiu que as estimativas carecem de transparência e de consistência metodológica. O estudo, intitulado  [Mensuração dos riscos fiscais constantes nos Anexos de Riscos Fiscais das Lei de Diretrizes Orçamentárias](https://repositorio.insper.edu.br/entities/publication/f2b4cc62-91d9-4f5f-b019-db94ee6de956) , utilizou a Lei de Acesso à Informação (LAI) para acessar os dados do governo federal. Criado por exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o Anexo de Riscos Fiscais deve servir para que o Estado mapeie e se programe financeiramente para eventuais derrotas na Justiça em ações tributárias movidas por contribuintes. Segundo Vanessa Canado, coordenadora do Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper, esses dados de impacto orçamentário analisados pelo estudo carecem de consistência. “Não sabemos como eles são formados. Esse é um fator de preocupação apontado pela pesquisa”, diz. Como a metodologia e as bases de dados usadas no cálculo não são proativamente divulgadas, não é possível verificar se os valores estão super ou subestimados, o que, segundo o estudo, compromete a confiabilidade das cifras apresentadas como risco ao erário. “A Procuradoria da Fazenda Nacional, cuja função é representar o governo nesses processos, usa as estimativas de impacto do ARF como parte da argumentação nesses julgamentos dos tribunais superiores que avaliam, por exemplo, a constitucionalidade dos tributos aplicados”, diz Canado. “O impacto nas contas públicas é usado para que o tributo não seja julgado como inconstitucional ou para que haja uma modulação de efeitos favorável ao Estado”, completa. Ainda segundo a especialista, com base no estudo, o ARF vem sendo menos usado como uma forma de previsibilidade para as contas públicas, que é justamente seu propósito, e mais como uma forma de sensibilizar o STJ e o STF nas suas decisões, apontando impactos sistêmicos que os julgamentos de causas tributárias podem causar para o orçamento público. “A questão é que o Judiciário não deve ter como objetivo preservar, em suas decisões, a saúde das contas públicas, sendo essa uma tarefa do Executivo por meio de uma gestão eficiente e superavitária”, diz Canado. Ao considerar isso, ela pontua que se o governo arrecadou um tributo de forma inconstitucional, esse dinheiro deve ser devolvido ao contribuinte. Quanto às contas públicas, elas devem ser reequilibradas pelo próprio Poder Executivo por meio dos instrumentos de gestão pública. “Essa é uma questão inclusive de proteção ao Estado de Direito", observa. Na LDO 2018, por exemplo, o ARF listava 15 temas como sendo de risco fiscal possível, indicando a fonte dos cálculos que originaram o valor informado para somente cinco deles: “Creditamento de insumos na base de cálculo do PIS e da COFINS” (Memorando 35/2015 da RFB/Gabinete); “PIS e COFINS. Base de cálculo, inclusão do ICMS” (Nota PGFN/CASTF/CASTJ N.º 01/2016 e Nota Cetad/Coest nº 146/14); “IPI na revenda de produto importado” (Nota CETAD/COEST N.º 189 de 02/12/2016); “Inclusão do IPI na base de cálculo do PIS/COFINS no regime de substituição tributária” (Nota CETAD/COEST N.º 164 de 17/10/2016); e “CIDE sobre remessas ao exterior” (Nota CETAD/COEST N.º 189 de 02/12/2016).  Já na LDO 2019, o ARF seguiu o padrão do ano anterior. Dos 23 temas listados no Anexo, apenas sete tiveram a fonte da estimativa informada: “Contribuição Previdenciária dos Segurados Especiais” (NOTA CETAD nº 154/2017); “IPI na revenda de produto importado” (Nota CETAD/COEST nº 189/16); “Inclusão do IPI na base de cálculo do PIS/COFINS no regime de substituição tributária” (Nota CETAD/COEST nº 164/16); “CIDE sobre remessas ao exterior” (Nota CETAD/COEST nº 189/16); “Creditamento de insumos na base de cálculo do PIS e da COFINS” (Memorando 35/2015 da RFB); “Valor aduaneiro e inclusão dos gastos relativos à descarga de mercadorias no território nacional” (Nota CETAD/COEST nº 14/2015); e “PIS e COFINS. Base de cálculo, inclusão do ICMS” (Nota Cetad/Coest nº 146/14). “Além disso, esses conteúdos [entre parênteses nos dois parágrafos anteriores] citados nos ARFs das LDOs de 2018 e 2019 como fontes das estimativas não foram proativamente disponibilizados para consulta pública”, destaca Canado. O estudo traz ainda que as referências aos documentos que formalizam as estimativas de impacto não foram citadas nos ARFs dos anos subsequentes. “Isso contraria as disposições da Portaria 68, que exige que a estimativa de impacto financeiro seja fundamentada adequadamente, indicando as fontes dos valores informados ou os critérios utilizados”, finaliza Canado.  Por outro lado, a partir da LDO de 2020, houve um avanço. Os ARFs passaram a informar os números dos processos de referência das discussões tributárias listadas entre as demandas de natureza tributária com risco fiscal possível, facilitando assim a identificação do tema repetitivo, repercussão geral ou ação de controle concentrado de constitucionalidade.  Modulação de efeitos O estudo do Insper também demonstra como o argumento do déficit fiscal costuma ser analisado nas decisões judiciais. Breno Vasconcelos, professor da graduação em Direito do Insper, que fez parte da equipe de pesquisadores, explica que o argumento não se aplica geralmente à fase da análise de mérito. Isso significa que os tribunais podem decidir pela inconstitucionalidade de determinado tributo.  “A regra é que a inconstitucionalidade se dá desde sua origem, ou seja, desde a entrada da norma no ordenamento jurídico”, observa. “O que os ministros podem fazer, porque a legislação permite, é que, dada essa declaração de inconstitucionalidade, ocorra a chamada modulação de efeitos, quando o tribunal limita no tempo os efeitos de uma decisão de inconstitucionalidade, em vez de aplicá-la retroativamente”, completa.  Ao fazer isso, os ministros podem modular essa declaração de inconstitucionalidade, definindo, por exemplo, que a inconstitucionalidade começa agora, e não desde sempre, com fundamento na preservação do relevante interesse social ou da segurança jurídica. Ainda segundo Vasconcelos, com base no estudo, é justamente nessa camada de decisão que os ministros fazem referência aos relatórios de impacto orçamentário constantes das leis orçamentárias. Como destaca, contudo, Maria Raphaela Matthiesen, que também integrou a equipe de pesquisa, esses dados não são submetidos ao escrutínio público, tampouco ao contraditório e à ampla defesa, sendo apresentados sem o detalhamento da metodologia e da base de dados consideradas na elaboração da estimativa. “Além disso, como identificado no estudo, em alguns casos, os valores apresentados foram embasados em cálculos cuja metodologia ainda estava em elaboração pela Receita Federal – ou era passível de contestação”, completa a pesquisadora."}]