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Como medir ações de impacto

Ferramenta fundamental para medir a eficácia de ações de impacto, o Guia para Avaliação de Impacto Socioambiental, iniciativa do Insper Metricis, ganhou nova roupagem, com foco em verificação de adicionalidade, de acordo com o coordenador do núcleo Sérgio Lazzarini, também professor titular da cátedra Chafi Haddad do Insper.

O método é indicado, principalmente, para avaliar resultados de investimentos de impacto e negócios sociais. “As medições são processos caros e difíceis, por isso pensamos em criar um guia didático para medir e validar os resultados de ações de impacto”, explica Lazzarini.

Ainda que não exista consenso internacional sobre a metodologia mais apropriada para avaliar ações de impacto, o foco em adicionalidade traz informações precisas, que descartam evoluções que não seriam necessariamente impactadas por estas ações. Lazzarini faz uso de uma analogia com testes de medicamentos, nos quais um dos grupos é submetido ao uso de placebos – e ainda assim, parte dos indivíduos pesquisados apresenta melhoras no quadro clínico. A verificação por adicionalidade usa grupos de controle fora do foco das ações para medir a efetividade real. “Pode-se dizer que o modelo é um passo adiante.”

O Insper Metricis já tem aplicado o guia para projetos de organizações interessadas em gerar impacto efetivo. Ao criar uma forma padronizada de reportar e comunicar planos de medição, o guia também ajuda a criar processos robustos para validação de métricas de impacto. “É possível medir resultados de forma confiável e melhorar as práticas”, acrescenta Lazzarini.

O guia ganha importância pelo aumento de demanda de ações de impacto socioambientais patrocinadas por investidores, interessados em medir o retorno financeiro e a efetividade do ganho social. “O guia foi desenhado para ser aplicado a qualquer situação”, diz Lazzarini. “Antes, bastava citar as ações sociais no relatório anual da empresa. Agora, se pede para mostrar exatamente, com base em números, o que foi realizado.

O Insper Metricis é um núcleo de medição de investimentos de impacto socioambiental da instituição e realiza estudos sobre estratégias empresariais de alto impacto, com ênfase no desenvolvimento de ferramentas para avaliação e remuneração por impacto e a validação de medidas realizadas por organizações e governos. Conheça mais em Insper Metricis.

O Estado e sua influência na economia

A atuação do Estado, independentemente da corrente ideológica, influencia diretamente no desenvolvimento da economia. A diferença está nos rumos e prioridades que alguns países adotam. “Esse é um debate cada vez mais profundo em todo o mundo, já que o alto volume de interferência estatal não é um fenômeno típico do Brasil, mas de muitos outros lugares”, avaliou o professor do Insper e Ph.D. em Administração Sérgio Lazzarini.

De acordo com o profissional, o governo brasileiro vem optando pelas privatizações com forte influência de entidades públicas, como bancos e até empresas estatais, para não perder o controle das empresas. Diante desse cenário, foram adotados dois modelos de participação: como majoritário, como se vê na Petrobrás, controlando e participando da empresa de uma forma até gerencial; e como minoritário, com atuação disseminada, por vezes até escondida. A aplicação, nesse último caso, se dá por meio de bancos de desenvolvimento e fundos de pensão.

“Com isso, muito do que pensamos que foi privatizado seguiu o rumo contrário”, disse Lazzarini. Segundo o especialista, essa tática adotada pelos governos nos últimos anos apenas reforçou a participação do Estado na economia ao controlar de forma mais presente alguns preços e modelos de negócio. Entre as empresas que se encaixam nesse contexto estão Vale e Embraer, nas quais a participação da Previ e do BNDES é grande. Prova disso é que este último, até 2007, emprestava 1,91% do PIB e passou para 3,33%.
Para o economista e pesquisador do IPEA Paulo Tafner, existem outras formas de o governo atuar no sentido de reduzir o déficit econômico. “É fundamental para o futuro do Brasil que o foco seja voltado, por exemplo, à reforma da previdência. Além disso, é importante permitir o investimento em outras áreas de infraestrutura”.

Outro papel importante do Estado na economia é o combate à corrupção. De acordo com o cientista político Adriano Gianturco, professor do Ibmec de Minas Gerais, a atuação dos lobbys como forma de criar regras que dificultem a concorrência tem que ser fiscalizada de perto.

“O volume de empréstimo do BNDES aumentou barbaramente sem que fosse alterada a taxa de investimento. Isso é um desperdício tremendo de recursos sociais.” – Sérgio Lazzarini, professor do Insper e Ph.D. em administração

9º Congresso Anual da ABDE

O 9º Congresso Anual da Associação Brasileira de Direito e Economia (ABDE) reuniu estudiosos, entre 26 e 28 de outubro de 2016, para debater temas que envolvem estas duas áreas de conhecimento.

O evento aconteceu no Insper, por meio da parceria com o Núcleo de Instituições e Ambiente de Negócios – NIAM.

Leia o material completo de cobertura em PDF: 9º Congresso Anual da ABDE: Insper recebe especialistas de Direito e Economia

Acesse o conteúdo do especial também pelos links:

O impacto das práticas gerenciais na produtividade

Discute-se amplamente que a baixa produtividade das nossas empresas é uma das principais causas do atual quadro de baixo crescimento do país. Segundo o professor Sérgio Lazzarini, estudos acadêmicos têm evidenciado que a adoção de melhores práticas gerenciais é um fator crítico para aumentar a produtividade nas organizações privadas e públicas. Ele citou os recentes trabalhos dos pesquisadores John Van Reenen (MIT) e Nicholas Bloom (Stanford), que apontam que a qualidade da gestão responde por 25% dos fatores relacionados à produtividade.

Ganhar maior produtividade significa fazer mais com os mesmos recursos. As empresas brasileiras têm encontrado dificuldade em evoluir no contexto contemporâneo de competição global e nossos administradores têm papel importante para reverter esse quadro.

Melhores práticas

Há algumas décadas que a administração pública passou a se inspirar nas boas práticas da administração privada. A busca da eficiência, conhecida neste setor como New Public Management, incorporou o processo de gestão que envolve planejamento, avaliação e participação do setor privado para garantir mais eficiência na aplicação de recursos públicos.

O professor titular do Insper explica que a visão mais recente é focada na geração de valor público, no reconhecimento das ações de políticas públicas que realmente vão impactar na qualidade de vida da população. Essa abordagem supera a visão da eficiência e é caracteriza por dinamizar as possibilidades de integração dos setores públicos e privados na resolução dos desafios da sociedade.

Os governos continuam com suas responsabilidades relacionadas a educação, saúde e segurança. Mas encontram parceiros nos agentes privados que poderão oferecer esses serviços otimizando os recursos e o impacto, completa.

Investimento de impacto

Atualmente, Lazzarini se dedica ao estudo dos empreendimento público-privados de alto impacto. Nessa dinâmica, estes setores se organizam para atingir resultados de valor público que são mensurados e avaliados economicamente. Os participantes privados podem ser remunerados a partir do valor público gerado, como é o caso dos contratos de impacto social (social impact bonds). Eles são um mecanismo para remunerar os investidores que alcançaram ou superaram as metas de impacto social estabelecidas no contrato entre os agentes privados e o governo.

O professor atualmente lidera o Insper Metricis, núcleo dedicado ao estudo de investimentos de impacto e mecanismos modernos de remuneração por variáveis de interesse público. O Metricis é um dos núcleos que integram o Centro de Estudos em Negócios do Insper.

Pesquisa em administração

Lazzarini iniciou seus estudos como pesquisador no campo da estratégia empresarial, área que analisa a alocação de recursos por parte das organizações. Esta área de administração estuda a dinâmica de geração de valor das empresas, seja pela adição de benefícios e atributos a um produto ou serviço, seja buscando eficiência e menores custos. Nesta primeira fase, o professor se dedicou especialmente a avaliar o impacto das alianças entre empresas. Por exemplo, na aviação comercial, como as redes podem gerar valor para as companhias e para os passageiros.

Em seguida, Lazzarini passou a concentrar seus esforços na relação entre os setores privado e público. Como nos casos em que a empresas privadas atuam no provimento de serviços públicos, com a supervisão do setor público. Ele cita, como exemplo, as prisões administradas pela iniciativa privada. Alguns dos trabalhos desenvolvidos por Lazzarini nesta área foram em coautoria com o professor associado do Insper, Sandro Cabral.

Ainda sobre as relações entre público e privado, Lazzarini estudou a participação do governo na gestão de empresas privadas. No Brasil, mesmo após as privatizações, o governo brasileiro preservou uma capacidade expressiva de influenciar nas decisões estratégicas das empresas. Esse fenômeno está descrito nos seus livros “Capitalismo de Laços” e “Reinventando o Capitalismo de Estado”, este último em coautoria com o professor da Brandeis (EUA) Aldo Musacchio.

Capitalismo de Laços no Brasil: o que pode mudar com a Lava Jato?

O evento Capitalismo de Laços no Brasil: o que pode mudar com a Lava Jato? que ocorreu no último 30 de agosto, reuniu empresários e acadêmicos com o objetivo de discutir as relações entre os setores privado e público no país.

Organizado pelo Centro de Estudos em Negócios do Insper, contou com a participação de Salim Mattar, fundador da Localiza; Flavio Gurgel Rocha, presidente das Lojas Riachuelo; Dalton Gardimam, head de pesquisa de renda fixa da Bradesco Corretora, e Sérgio Lazzarini, professor titular da Cátedra Chafi Haddad no Insper.

A conversa foi mediada por Fabio Motta, diretor de fundos da Western Asset Management e aluno do Mestrado Profissional em Economia .

Períodos de mudança

Para entender a situação atual do Brasil, o professor Lazzarini fez uma associação com os Estados Unidos do final do século 19. Na época, existia um cenário de país emergente com muita corrupção. “O que ocorreu nesse período e provocou uma transição positiva foi o estabelecimento de uma crise seguida de uma imensa insatisfação popular. Sem contar que a redução no custo de impressão permitiu a qualquer cidadão se informar”, relatou o professor.

“O Brasil, atualmente, passa por uma situação similar. Existe uma comunicação mais facilitada graças às redes sociais e uma crise potencial que cria a insatisfação do povo. Sem contar que há um sistema judiciário que está se movendo para fazer punições, como vimos na Lava Jato”.

Esse cenário é propício para fazer a sociedade entender o que está ocorrendo no país e reivindicar mudanças. Porém, segundo os empresários presentes, apenas uma modificação geral no sistema pode, de fato, incorrer em um futuro próspero.

“Não podemos desperdiçar essa crise acreditando que é uma questão puramente de falta de ética”, reforça Rocha, da Lojas Riachuelo. Segundo ele, não basta substituir alguns nomes e acreditar que tudo estará resolvido se não for instaurada uma mudança sistêmica.

O evento foi transmitido ao vivo. Veja a gravação:

Cidadão protagonista

Para reformular as políticas econômicas e sociais vigentes, Mattar, por sua vez, acredita que os cidadãos devem ter uma participação mais ativa, se posicionando com protagonismo. “Você perde um tempo por semana para diferentes atividades. Visita a sogra aos domingos e joga futebol com os amigos aos sábados Mas aí eu pergunto: quanto tempo você tem dedicado a seu país?”, indagou.

É certo que a grave situação econômica tem despertado um debate mais substancial sobre os rumos da economia brasileira. Para os debatedores presentes, o Brasil ainda não oferece um ambiente de negócios favorável a empreendedores e empresários.

Fragilidades do capitalismo no Brasil

De acordo com Gardimam, a opinião geral do brasileiro a respeito do termo “capitalismo” é bastante dúbia. “Ainda existe uma visão deturpada de qual é a essência desse sistema econômico”, afirmou.

Para explicar, o head de pesquisa de renda fixa da Bradesco Corretora optou por adotar a definição do economista Ludwig von Mises, segundo a qual capitalismo é a soberania do consumidor. “Esse conceito é democrático, heterogêneo e justo. Porém, ao pensarmos nele diante da realidade aplicada no Brasil, nos deparamos com uma distância absurda”, revelou. Rocha acrescentou ainda que o livre mercado é o conjunto de estímulos e incentivos mais harmônico que existe para fazer um país prosperar.

Os empresários presentes foram taxativos na crítica ao empresariado que busca vantagens competitivas à custa de benesses e intervenções do governo. Essas intervenções escolhem os “campeões nacionais”, favorecem alguns setores e empresas, mas acarretam num alto custo para a sociedade, que deve “pagar” pelas concessões. Um dos exemplos mais citados abordou a relação ao mercado de crédito: “Como pode existir capitalismo no Brasil se 70% do crédito é estatizado?”, questionou Mattar.

Modelo asiático

 Ao citar exemplos de países com ótimo desenvolvimento e boa conduta, os palestrantes destacam algumas nações asiáticas. A China foi lembrada por Rocha. Segundo ele, o país teve muitas conquistas no que se refere às condições de trabalho. “De 15 anos para cá, eles evoluíram muito. Hoje, o chinês ganha em dólar o mesmo que o brasileiro recebe, só que seu poder de compra é três vezes maior”, afirmou.

Já a Coreia do Sul foi mencionada por Mattar como exemplo de produtividade. De acordo com o fundador da Localiza, os asiáticos apresentam uma cultura de trabalho mais regrada, além de contarem com uma legislação mais flexível. “Enquanto isso, no Brasil, a carga tributária é de 49%. Ela é excessiva e consegue destruir o capitalismo brasileiro e a capacidade das empresas contribuírem com a geração de riquezas”, afirmou Mattar.

Os modelos desses países apontam para algumas medidas que podem inspirar a sociedade brasileira. O investimento eficiente em educação e uma economia aberta que de fato compete com outros países em escala global e se vê obrigada a conquistar a produtividade de sua indústria.

Capitalismo de Laços

Em 2010, Sérgio Lazzarini lançou o livro Capitalismo de Laços, que aborda a ampliação do poder do Estado sobre as companhias privadas. Leia aqui entrevista do professor sobre o livro.

Metricis promove palestra sobre investimentos sociais

Atualizado em 04/04/2016.

Qual é a melhor forma de aplicar recursos privados em iniciativas de interesse público? Na semana de 28 de março a 1º de abril acontece a Semana de Investimento Social, proposta pelo 9º Congresso GIFE (Grupo de Institutos, Fundações e Empresas), encontro que discute a cada dois anos a participação da iniciativa privada em investimentos sociais no país, com a participação de especialistas brasileiros e estrangeiros.

O professor e coordenador do Metricis (Núcleo de Medição para Investimentos de Impacto Socioambiental do Insper), Sérgio G. Lazzarini, participará da Semana com a organização do debate, no Insper, “Como remunerar por impacto? A evolução dos títulos de impacto social”.

Investimentos de impacto buscam conciliar resultado financeiro e resultados socioambientais mensuráveis. Um mecanismo que recebeu muita atenção, conta Lazzarini, são os títulos de impacto social (social impact bonds), criados pela ONG inglesa Social Finance, a partir de 2009. O governo britânico tinha um gasto elevado com a manutenção de presídios, mas ainda assim convivia com uma elevada reincidência entre os entre os ex-presidiários que retornavam às ruas. Os investidores de impacto trabalharam em ações de apoio à reintegração dos presos – e foram bonificados pelo poder público à medida que a redução da reincidência gerava economia para os cofres do governo.

“No Brasil, ainda não temos títulos de impacto social conforme concebidos na Inglaterra, mas estamos perto disso”, afirma Lazzarini. Já existem diversos contratos em que o governo e institutos remuneram os investidores pelo impacto socioambiental gerado. Um exemplo brasileiro é a rota turística da Lund, uma parceria público-privada entre o governo de Minas Gerais e uma empresa privada interessada que ganhou a licitação para assumir a gestão da rota. Quanto mais a empresa (e seus investidores) conseguirem gerar impacto mesurado, maior a chance de que receberão um pagamento extra pelo governo.

O Insper Metricis desempenha o papel de estudar mecanismos modernos de gestão de impacto e elaborar métricas e metodologias que possibilitem segurança ao investidor privado – e, ao mesmo tempo, confiabilidade nos parâmetros definidos pelo setor público. No congresso GIFE, Lazzarini, ao lado da professora Angelica Rotondaro, da University of St. Gallen, apresentará uma pesquisa conduzida pelas duas instituições sobre mensuração de ações de impacto, no dia 29 de março, às 14h. Saiba como foi o evento. Acesse a apresentação e veja o vídeo da palestra.

Conheça o Insper Metricis.

Banco de desenvolvimento é bom para quem tem caixa

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) não é um “hospital” para empresas ineficientes – pelo contrário, o banco tende a privilegiar empresas grandes, com caixa e bom resultado operacional. Ironicamente, são justamente essas empresas que menos dependem de capital público. A conclusão toma por base análise das informações de 289 empresas de capital aberto subsidiadas pelo banco entre 2002 e 2009. E, no Brasil, empresas que fazem doações para campanhas políticas têm mais acesso a crédito público.

O estudo foi realizado pelos professores Sérgio Lazzarini (Insper), Aldo Musacchio (Harvard), Rodrigo Bandeira-de-Melo (Fundação Getúlio Vargas) e Rosilene Marcon (Univali). De acordo com o paper, como são empresas grandes e com caixa, não dependem necessariamente do banco de fomento para ampliar seu capital. Logo, recebem subsídios sem aumentar investimentos. “Ao estudar o efeito dos empréstimos e investimentos em equidade do BNDES, descobrimos que eles não têm efeito consistente sobre performance e investimento, exceto pela redução de gastos financeiros”, afirma o estudo.

Ao contrário de bancos comerciais privados, os bancos de desenvolvimento estatais geralmente possuem a política de apoiar a atividade econômica local, incentivando principalmente projetos de infraestrutura. Os defensores do modelo enfatizam seu papel em reduzir limitações de capital e incentivar o investimento produtivo. Os detratores afirmam que eles podem beneficiar mais empresas com laços políticos ou ajudar companhias ineficientes.

Em 2012, os bancos KfW da Alemanha, o BNDES do Brasil e o Banco de Desenvolvimento da China somaram empréstimos vultosos, de 15,5%, 11,3% e 12,4% dos PIBs de seus países, respectivamente. No entanto, como demonstra a análise, tais investimentos não foram voltados primariamente às empresas menores, nem tiveram grande efeito sobre a produtividade.

Fundado em 1952, o BNDES logo se tornou central para a capitalização de grandes companhias. Apesar da onda de privatização nos anos 90, ele permanece uma importante fonte de capital e representa mais de 20% do crédito total do setor privado no Brasil. “No entanto, o BNDES não empresta para empresas que tenham performance consistentemente baixa. Os resultados indicam que o banco subsidia firmas que podem financiar seus projetos com outras fontes de capital”, afirmam os pesquisadores.

Além disso, as empresas que usam doações de campanha para construir boas relações políticas são, de fato, as que têm maior acesso aos empréstimos. Para cada candidato eleito com seu apoio, uma empresa recebe do BNDES US$ 28 milhões na forma de empréstimos ou por meio de financiamentos a projetos de infraestrutura dos quais participa. Já para cada candidato que não se elegeu, a empresa deixa de conseguir US$ 24 milhões.

A média foi obtida ao cruzar informações de empresas que tomam empréstimos subsidiadas com dados das eleições de 2002 e 2006, de modo a avaliar, entre os candidatos que receberam contribuições para suas campanhas, quantos se elegeram e quantos não foram eleitos.

O problema é que, se bancos de desenvolvimento persistirem em oferecer subsídios apenas para empresas com a maior capacidade de quitar seus empréstimos, bancos privados podem se tornar relutantes a investir em empresas menores. Com riscos maiores, empresas pequenas são as que mais têm a perder no mercado de crédito, apontam os especialistas. A recomendação de política pública é clara: o banco deveria enfatizar firmas com bons projetos e com reais restrições de crédito; ou projetos que, ainda que tocados por grandes empresas, tragam impacto social comprovado.

Confira o artigo integral, em inglês:
What do development banks do. Evidence from BNDES 2002-2009

A versão final do artigo foi publicado pelo periódico acadêmico World Development.

Serviços públicos, gestão privada

Por Sérgio Lazzarini

Poucos temas despertam mais polêmica do que a gestão privada de serviços públicos como educação, saúde e segurança. Para os defensores da privatização, a maior presença empresarial garantiria mais inovação e produtividade, além de maior impulso a investimentos essenciais que o setor público, sozinho, não tem tido fôlego para executar. Os defensores de maior participação do Estado apontam o risco de os gestores privados enfatizarem o lucro em detrimento da qualidade dos serviços prestados.

Em realidade, avanços recentes em economia organizacional indicam que os dois argumentos têm mérito. Considere um caso particularmente controverso: a gestão privada de prisões. Um empresário cuidando de uma prisão privada tentará maximizar seu lucro cortando custos e melhorando a eficiência dos processos. Um gestor público, por outro lado, não sendo o dono do negócio, terá menos incentivos para tornar as operações mais produtivas, além de se sujeitar às diversas amarras burocráticas do setor público.

Isso indica que, em geral, a produtividade da gestão privada tenderá a ser maior que a da pública. Porém, os maiores incentivos pró-eficiência, se não devidamente regulados, podem trazer riscos de “probidade” (termo usado por Oliver Williamson, Nobel de Economia em 2009). Ao cortar custos com as operações, o gestor privado pode também negligenciar serviços essenciais, como ações para ressocialização dos presos, assistência médica, apoio com procedimentos jurídicos, alimentação e vários outros. Ocorre que esses atributos de qualidade são difíceis de medir e de verificar por meio de contratos. Se esses atributos não forem devidamente controlados, o risco de deterioração da qualidade será, de fato, relevante.

Seria possível atingir o melhor dos mundos, ou seja, uma gestão eficiente e com garantia de probidade? Em diversos casos, sim. Em uma série de estudos com Sandro Cabral e Paulo Furquim de Azevedo, analisamos a experiência de prisões híbridas no Paraná. Trata-se de modelo híbrido porque o diretor da prisão era um funcionário público responsável por supervisionar a qualidade do serviço da empresa privada. Essas prisões apresentaram menor custo e indicadores de qualidade iguais ou até mesmo superiores aos das públicas. É certo que esta empresa poderia subornar o supervisor para ele fazer vista grossa a cortes de custos afetando a qualidade. Mas, em geral, os diretores das prisões eram funcionários com bom histórico de desempenho e todo o processo era continuamente monitorado por organizações não governamentais e agências do governo.

A outra possibilidade é definir métricas de qualidade do serviço e remunerar os executores privados de acordo com essas métricas. Um projeto-piloto nessa linha foi feito na Inglaterra, em uma prisão financiada por investidores privados. Criou-se um contrato por desempenho, denominado “social impact bond”, prevendo uma remuneração extra aos investidores, caso eles conseguissem reduzir a reincidência criminal dos presos. Com menos presos retornando à prisão, o governo reduz custos de manutenção dos presos e divide parte dessa economia com os investidores. Concilia-se, dessa forma, retorno financeiro com impacto social. Um avanço dessas tecnologias de medição e pagamento por impacto social pode naturalmente levar o setor privado cada vez mais a assumir funções que antes eram pensadas como responsabilidade integral do Estado.

Infelizmente, por ideologia ou corporativismo, muitos se recusam a discutir a possibilidade de envolver a gestão privada em serviços públicos. As prisões híbridas do Paraná, por exemplo, foram subsequentemente estatizadas por um novo governador seguindo mais o seu viés político do que os dados. Apesar de termos casos de sucesso de hospitais públicos geridos por institutos privados, pouco ainda se discute como utilizar essa experiência para outras áreas. Está mais do que na hora de deixar ideologias e interesses particulares de lado e garantir serviços públicos com a qualidade e a eficiência que a população brasileira merece.

Saiba mais sobre o autor deste artigo:

Menos poder ao Leviatã

O Brasil precisa corrigir o excesso de intervenção do governo no mercado. Menos diretivo e mais catalisador, o Estado deve restabelecer as bases regulatórias para recuperar a confiança dos investidores.

Na acirrada disputa presidencial deste ano, o papel do Estado na economia foi um elemento central do debate. Colocando a culpa no cenário externo, o governo insistiu que o país estaria muito pior sem a volumosa expansão de subsídios, isenções tributárias e diversas outras intervenções engendradas pelo aparelho estatal.

É mais do que hora, portanto, de discutir o tipo de Estado de que o Brasil precisa – não somente em tamanho mas também na forma como interage com o setor privada O que nossa própria história e a experiência de outros países nos ensinam a esse respeito?

No começo da década de 90, com uma estrutura estatal inchada e endividada, pouco restou ao governo senão iniciar um amplo programa de privatizações. Contudo, diferentemente do senso comum, as privatizações antes e durante o governo de Fernando Henrique Cardoso não removeram a centralidade do Estado na economia. É só lembrar que o próprio BNDES foi o agente operacional do processo, participando ativamente de inúmeros consórcios privados como acionista ou emprestador, ao lado de outros atores estatais, como os fundas de pensão de empresas controladas pelo governo.

Com esse movimento, o Estado passou de controlador majoritário de poucas empresas a investidor minoritário em um grande número de companhias. Aldo Musacchio e eu (coautores do livro Reinventing State Capitalism, ainda inédito no Brasil) denominamos esse novo modelo de “leviatã minoritário”: o Estado privatiza, mas se mantém amplamente enraizado na economia via participações acionárias e empréstimos.

Passado o ciclo de privatizações, o primeiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva adotou uma postura relativamente ortodoxa para garantir sua credibilidade no mercado. Mas as raízes do leviatã minoritário já estavam plantadas. Faltava apenas um impulso para que os laços estatais já presentes na economia tomassem uma feição mais ativa. E esse impulso, também ao contrário do senso comum, não foi dado pela crise financeira de 2008. Sob o governo Lula, as agências reguladoras, tidas como resquício das privatizações, foram enfraquecidas. Em várias alas do governo havia o desejo de expandir o papel do BNDES e formar grandes “campeões nacionais”. Basta notar que as conversações para a fusão de grandes grupos – Oi-Telemar, no setor de telecomunicações, e VCP-Aracruz, em papel e celulose, todos eles com participações minoritárias do BNDES ou dos fundos de pensão -já estavam em curso antes da crise.

A proteção indústria local e o renascimento de programas para setores específicos (como a indústria naval) também já estavam na agenda. Dessa forma, se as bases do leviatã minoritário já estavam plantadas, é especialmente no segundo mandato de Lula que o modelo se reforçou. A crise financeira de 2008 nada mais fez do que dar ao governo uma justificativa concreta para a onipresença do Estado. Por exemplo, o governo, com a crise, aprendeu a fazer transferências diretas do Tesouro aos bancos públicos para expandir o crédito. Embora a rápida recuperação do Brasil pós-crise tenha ocorrido em grande parte em razão do próprio dinamismo dos países emergentes – notadamente, o incessante apetite chinês por nossas commodities -, a leitura do governo era que tudo ocorrera graças ao pulso firme estatal.

Dilma em ação Assim, já era esperado que a continuidade do governo, sob Dilma Rousseff, seguiria passos similares. Mas com uma importante diferença: Dilma acreditava não apenas na intervenção estatal via BNDES e políticas industriais diversas mas também na ação direta e deliberada das grandes estatais. Esse modelo já estava presente, claro e cristalino, no discurso de Dilma durante o anúncio oficial de sua candidatura, em fevereiro de 2010. Disse Dilma: “Alguns ideólogos chegaram a dizer que quase tudo seria resolvido pelo mercado. O resultado foi desastroso. Aqui, o desastre só não foi maior – como em outros países – porque os brasileiros resistiram a esse desmonte e conseguiram impedir a privatização da Petrobras, do Banco do Brasil, da Caixa Econômica ou de Furnas”.

É impressionante que todas essas grandes estatais foram usadas no governo Dilma para intervir diretamente nos mercados. O primeiro grande sinal foi o uso da Petrobras para controlar o preço da gasolina. Depois veio a intervenção nos bancos públicos – um evento que também ajudou a sedimentar a visão de que “intervenção funciona”, uma vez que a participação de mercado desses bancos cresceu substancialmente.

Em seguida, Dilma forçou uma redução no preço da energia elétrica, cuja conta teve de ser paga, em grande parte, pelas grandes estatais. O BNDES continuou sua expansão desenfreada e passou a ser um agente de transformação de divida em superávit primário: o Estado se endivida, repassa com juros subsidiados ao BNDES, que então aplica seus ativos a taxas de mercado e devolve o resultado, em dividendos, para o próprio governo.

É a chamada “contabilidade criativa”. O pêndulo retornou, novamente, em direção ao modelo do leviatã majoritário: o uso de grandes estatais controladas pelo Estado para influenciar diretamente a economia. Mas o leviatã minoritário não saiu de cena. Apesar de Dilma retomar o programa de concessões privadas, o capital estatal via BNDES, fundos de pensão e, mais recentemente, o próprio FGTS continuou irrigando diversos consórcios e grupos. No afã de reduzir tarifas à força, o governo passou a querer tabelar a rentabilidade dos investidores privados, ao mesmo tempo os afagando pela porta dos fundos com capital público e empréstimos subsidiados.

Do que resultou todo esse ativismo? As intervenções nas grandes estatais drenaram seu caixa e surtiram pouco efeito prático, uma vez que juros e preços voltaram a subir e a mão forte do governo gerou um profundo sentimento de incerteza regulatória.

Mesmo com o gigantismo do BNDES e dos vários fundos estatais, os investimentos caíram. O uso da máquina pública para inflar o superávit do governo só fez minar a credibilidade da política fiscal. O leviatã perdeu sua eficácia. O que fazer? No âmbito do leviatã majoritário, é preciso caminhar para um maior isolamento político das grandes estatais, livrando-as da discricionariedade do governo em exercício. As estatais devem voltar a ser instrumentos de Estado, e não de governo. A confusão entre Estado e governo aparece claramente nas declarações de José Sergio Gabrielli, ex-presidente da Petrobras, no programa Roda Viva gravado no inicio de 2012 (conforme lembrado em um artigo recente do jornalista Josias de Souza).

Ao ser indagado sobre o aparelhamento da Petrobras com políticos, Gabrielli prontamente respondeu: “Os partidos participam da gestão do Estado. Isso é parte da prática democrática. Isso é parte da democracia. Os partidos são legítimos”. Em uma linha diametralmente oposta, as melhores práticas para gestão de estatais são conhecidas: gestão profissional, resistência ao aparelhamento, autonomia financeira para planejar o caixa e os investimentos.

No caso particular de estatais listadas em bolsa, é importante também atentar para a proteção aos acionistas minoritários. Controlar o preço da gasolina, por exemplo, impõe perdas para quem acreditou e investiu na Petrobras – inclusive, nesse caso, trabalhadores que decidiram alocar parte de seu FGTS em ações da empresa.
Freios e contrapesos Ao mesmo tempo, para criar freios e contrapesos à ânsia do governo em intervir para fins políticos, é preciso reconstruir as agências reguladoras e delegar sua gestão a técnicos de renome e com independência para submeter as empresas privadas e estatais aos mesmos parâmetros de competição.
Um exemplo: a Statoil, petrolífera controlada pelo governo norueguês, não apenas tem sua gestão dissociada do ciclo político como também se submete a uma agência reguladora, a Norwegian Petroleum Directorate, constituída por técnicos de notório conhecimento e reputação.

E no caso do leviatã minoritário? Com mais de 400 bilhões de reais transferidos do Tesouro, o BNDES se avolumou além do que seria prudente, dado o aumento da dívida pública e o custo dos subsídios. Como cerca de 60% dos empréstimos do banco ainda vão para grandes empresas, que podem se capitalizar por meio de outros mecanismos de mercado, há espaço não apenas para redução dos subsidios como também dos desembolsos.

Empresas grandes só devem receber crédito estatal se seus projetos gerarem reais benefícios socioambientais ou avanços tecnológicos esperados. Até mesmo o mais recente foco em infraestrutura merece qualificação. Por exemplo, a concessão de um aeroporto em uma grande cidade, que é um monopólio local com ampla capacidade de geração de caixa, decididamente não precisa de subsídios. Além disso, não faz sentido o BNDESPar, braço de investimentos do BNDES, permanecer com um número elevado de empresas já estabelecidas em sua carteira, incluindo grandes empresas estatais. A carteira deveria ser reciclada para financiar novos empreendedores, com bons projetos e reais restrições de capital. E, acima de tudo, o BNDES deveria criar mecanismos transparentes e rigorosos de avaliação do impacto dos investimentos e empréstimos, ao mesmo tempo acabando com toda e qualquer forma de contabilidade criativa em suas transações com o Tesouro.

Exemplo chileno Um ótimo caso a ser estudado é o Corfo, instituição de desenvolvimento do Chile. Apesar de muito menor do que o BNDES, o Corfo desempenhou um papel estratégico na constituição de importantes indústrias, como a de salmão, e atualmente trabalha mais na linha de financiar empreendedorismo e inovação tecnológica.

O capital não é repassado a grandes grupos, nem se pretende criar campeões nacionais. O Corfo nem sequer empresta dinheiro. Atua de forma distinta, em parceria com bancos privados, ajudando a garantir os empréstimos que esses bancos repassam a empreendedores com escassez de capital. No Brasil, em contraste, os bancos públicos frequentemente competem com os bancos privados. Sempre que se fala na possibilidade de buscar fontes alternativas de financiamento para determinados projetos, é comum ouvir dos empresários: “Para que, se o BNDES tem linhas tão baratas? ” É claro que não precisamos nem devemos extinguir linhas subsidiadas. Há grande espaço para os bancos públicos ajudarem a impulsionar o investimento e a inovação no país, em parceria com o setor privado.

Porém, uma atuação mais seletiva e criteriosa seria fundamental para garantir que os subsídios cheguem a quem efetivamente necessita deles. Em resumo, o Brasil precisa de um Estado que busque corrigir os excessos da última década, tanto em termos do tamanho de sua participação na economia quanto na forma de interação com o mercado. Uma interação menos diretiva e mais catalisadora, evitando microgerenciamentos e restabelecendo as bases regulatórias para reduzir as incertezas aos novas investimentos. Um novo modelo que coloque as ideologias de lado em prol de uma combinação mais sinérgica entre indução pública e empreendedorismo privado.

Publicado em EXAME CEO – Novembro de 2014

Resgate das estatais – e as propostas?

O mais novo escândalo na Petrobrás tem sido tema constante do noticiário e do atual debate político. A própria presidente Dilma concordou, no sábado, que houve desvios na estatal. Como solução concreta, só disse que gostaria que a sociedade fosse ressarcida de todo o dinheiro desviado. Na hipótese de continuidade do seu governo, certamente pode tentar fazer uma faxina aqui e ali. Que, em realidade, não resolverá a raiz do problema, como já vimos no passado.

A oposição, por sua vez, usa as investigações da Petrobrás como munição de campanha. Com ênfase apenas na crítica, pouco esclarece à opinião pública como tentará evitar futuros desvios e intervenções. Bordões genéricos, como “melhorar a governança das estatais”, já sabemos que são insuficientes. Basta um governo tentar reformar que o outro vem com a tentação de se apropriar da máquina.

O que realmente deve ser feito? Vale notar que a pressão sobre as estatais vem de dois lados principais. Primeiro, do nosso próprio presidencialismo de coalizão: os políticos veem nas estatais uma imensa e inesgotável fonte de recursos. Posições importantes nas estatais permitem o controle de contas gigantescas para retroalimentar a engrenagem política. Poderíamos chamar o novo escândalo da Petrobrás de “corrupção livro-texto”: alguém na estatal controla determinadas contas, que são repassadas a empresas escolhidas, que então recompensam os partidos da coalizão via doações no caixa 2.

Mas não é só isso. Mesmo que deixemos essas transações à parte, as estatais ainda são uma fenomenal ferramenta ao bel-prazer da agenda privada do governo em exercício. Investimentos delas podem ser direcionados por objetivos políticos e até geopolíticos. No atual governo, a Petrobrás foi largamente usada como instrumento de controle da inflação, via represamento dos preços da gasolina, ainda que com impacto muito negativo sobre seu caixa e sua capacidade de investimento.

A solução definitiva para tais problemas passa necessariamente pela criação de freios e contrapesos institucionais contra a invasão política das estatais. O primeiro grande passo é reconstruir o papel institucional das agências reguladoras. Vistas como subproduto do processo de privatização, elas foram amplamente enfraquecidas e aparelhadas. Muitas deliberações governamentais sobre a Petrobrás passam ao largo da agência do setor, a ANP. No setor elétrico, a proposta de renegociação dos contratos em 2012 foi feita à revelia de muitos técnicos da Aneel.

Com agências enfraquecidas e um sistema político voraz, o que aconteceu não deve causar estranhamento. A título de comparação, considere a Statoil, empresa norueguesa de petróleo. Ali, é muito difícil de algum político ou governante mandar. A escolha dos gestores independe do ciclo político. Uma agência reguladora, a Norwegian Petroleum Directorate (NPD), estabelece critérios similares para empresas estatais e privadas. Composta por profissionais respeitados e de grande conhecimento do setor, a NPD tem peso e legitimidade para criar regras estáveis e baseadas em critérios técnicos.

Além disso, conforme sugerido por minha coautora Mariana Pargendler, há a possibilidade de criar uma lei particular que crie limites e direcionadores para a governança de empresas controladas pelo Estado. Elas devem ter um mandato claro, seus investimentos devem seguir critérios transparentes e os governos devem ter a responsabilidade legal de não prejudicar suas operações. É inconcebível, por exemplo, que um governo intervenha numa estatal à custa de sua saúde financeira e de acionistas minoritários que acreditaram e investiram na empresa – incluindo, no caso da Petrobrás, trabalhadores que compraram ações com seu FGTS.

O próximo governo, se quiser de fato resgatar suas controladas, deve tentar limitar a sua própria capacidade de intervir, ao mesmo tempo criando um mandato claro e estável de atuação para aquelas empresas. É preciso entender de uma vez por todas que as estatais devem servir ao Estado, e não ao governo no poder.

Publicado no O Estado de S.Paulo em 22/10/2014.

Um Brasil balanceado?

O debate sobre os méritos dos mercados e da intervenção estatal como mecanismos de desenvolvimento segue forte entre os pensadores de gestão. Na última conferência anual da Strategic Management Society, em Madri, dois palestrantes ilustres tocaram diretamente no tema.

O primeiro foi Paul Polman, CEO da Unilever e uma das principais lideranças mundiais em sustentabilidade nos negócios. Segundo Polman, o setor privado ainda tem feito muito pouco para solucionar problemas prementes de pobreza, saúde e agressão ao meio ambiente. O outro palestrante, Henry Mintzberg, cultuado professor de estratégia empresarial, não só reforçou o ponto de Polman, como também argumentou que é preciso buscar uma sociedade mais balanceada envolvendo capital privado em íntima associação com políticas desenhadas pelo Estado.

Quando perguntado sobre as potenciais disfunções de uma excessiva influência do governo, Mintzberg prontamente respondeu que considerava o Brasil um exemplo claro de ação balanceada entre mercado e Estado. Aos brasileiros presentes na plateia, a menção ao País foi uma surpresa positiva, mas também estranha. Com tantas críticas atuais sobre um possível excesso de intervenção na economia, será que podemos realmente categorizar o Brasil como uma economia “balanceada”?

Antes de mais nada, vale lembrar um pouco da história recente. Ao contrário do senso comum, as reformas ocorridas no Brasil nos anos 90 não retiraram o Estado como elemento central da economia. A grande maioria das privatizações, por exemplo, envolveu consórcios com forte presença de atores estatais, como o BNDES e fundos de pensão. Grandes empresas de controle público, como Petrobrás, Eletrobrás e Banco do Brasil, continuaram relevantes nos seus respectivos setores. Muitas das políticas de proteção social já haviam sido ditadas pela Constituição de 1988 e só se fizeram reforçar. A década de 1990 presenciou esforços importantes de universalização de ensino e de saúde, além de experimentos como de transferências de renda que posteriormente evoluíram para o celebrado Bolsa Família e vários outros.

Num Brasil balanceado, esses programas sociais se aperfeiçoariam, com melhoria contínua na eficiência de entrega do governo. E o aparato regulatório criado durante as privatizações poderia ter evoluído no sentido de garantir maior isolamento tanto do governo em exercício quanto de grupos privados, por meio da delegação de sua gestão a técnicos de renome e com mandato alinhado ao interesse público. De forma similar, as reformas nas grandes estatais poderiam ter continuado na linha de maior blindagem contra intervenção política e loteamento de cargos. O papel dos bancos públicos como fonte de capital poderia ter sido repensado para financiar de forma mais seletiva empreendedores com reais restrições de crédito e projetos com comprovado impacto socioambiental.

O oposto ocorreu ao longo da última década – e, diga-se, já antes da crise de 2008. Vistas como mecanismos de captura por grupos privados, as agências reguladoras foram pouco a pouco enfraquecidas. Bancos públicos foram usados para capitalizar grandes grupos e empresários que poderiam se financiar de outra forma. Mesmo após a recuperação da economia pós-2008, o capital público continuou a atuar de forma pró-cíclica, causando uma gradual piora das contas públicas. Especialmente após 2012, num movimento que há muito não se via no País, as estatais foram usadas como mecanismos diretos de controle de preços. Ao final, muito barulho por nada: não só os preços continuaram subindo, como também as intervenções contribuíram para a piora do ambiente de negócios do Brasil, com reflexos muito negativos para os novos investimentos.

Ao contrário do que disse Mintzberg, o Brasil se desbalanceou. E já sabemos o que precisa ser feito para voltar ao prumo. Quem quer que assuma o governo em 2015 deve não só ter isso em mente, como também a coragem de pôr posições ideológicas de lado para buscar uma combinação mais sinérgica entre Estado e mercado.

Publicado no O Estado de S. Paulo  em 24/09/2014.