INSPER CONHECIMENTO

Ao menos R$ 5,4 trilhões em cobrança de tributos eram alvos de disputa em processos judiciais e administrativos no Brasil em 2019. A cifra representa mais do que o dobro da arrecadação total dos entes federativos no mesmo ano. Se comparado ao PIB (Produto Interno Bruto) daquele ano, a soma de todos os bens e serviços finais produzidos, o valor corresponde a 75%.

O cotejo ajuda a dimensionar o resultado da segunda edição do relatório “Contencioso Tributário no Brasil”. Concluído em dezembro de 2020, o trabalho foi conduzido por Lorreine Silva Messias, Larissa Luzia Longo, Carla Mendes Novo e Breno Vasconcelos, do Núcleo de Tributação do Insper, sob coordenação de Vanessa Rahal Canado.

Os pesquisadores definiram como contencioso tributário o conjunto de créditos em disputa em processos judiciais e administrativos –créditos tributários são os pagamentos de tributos cobrados por União, estados ou municípios de uma empresa, por exemplo.

Os R$ 5,4 trilhões retratam só uma parcela do contencioso, pois nem todos os dados sobre o tema estão disponíveis para consulta pública –grande parte dos números dos entes subnacionais que compõem o relatório foram obtidos por meio da Lei de Acesso à Informação. Além disso, a amostra não inclui processos nos quais contribuintes buscam deixar de pagar algum tributo ou reaver o que já foi pago –os valores destes casos são considerados de difícil mensuração.

Na primeira edição da pesquisa, que se concentrou em 2018, o contencioso chegava a R$ 4,98 trilhões, o equivalente a 73% do PIB daquele ano. A quantia, entretanto, não pode ser comparada à do novo relatório, pois houve a ampliação da quantidade de estados e municípios observados. Só as fontes e as bases de valores da União são as mesmas.

Sozinha, a União, que é a principal responsável pela cobrança de tributos no país, responde por cerca de 70% do estoque de contencioso de processos em tramitação na Justiça ou na esfera administrativa (órgãos ligados aos governos federal, estadual ou municipal).

Alguns dados da amostra coletada permitiram identificar os tributos mais problemáticos.

No caso de 17 estados e do Distrito Federal, o valor estimado de disputas judiciais envolvendo o ICMS, que incide sobre a circulação de mercadorias e serviços, equivale a 110,1% do total arrecadado com todos os tributos por esses mesmos entes federativos em 2019.

No nível federal, o contencioso desencadeado pelo IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurídica) apresenta a maior porcentagem, 64%, em comparação à arrecadação bruta da União. No nível municipal, considerando os dados de dez capitais, o ISS (Imposto sobre Serviços), com 61,5%, é a principal fonte de disputas.

Quando se compara o valor do contencioso de cada tributo à arrecadação gerada apenas por ele, as porcentagens sobem. Na esfera federal, as disputas relacionadas ao IRPJ correspondem a 813% da receita que a União teve com o imposto em 2019.

Reflexos

O contencioso calculado representa um estoque de capital improdutivo na economia, segundo Lorreine Messias, uma das autoras do trabalho. “Trata-se de recursos que poderiam ser empregados na formação de capital produtivo, como qualificação de mão de obra, bens de capital e melhoria dos processos produtivos e de gestão.”

“Em função da complexidade tributária e insegurança jurídica”, explica a pesquisadora, “os recursos passam a ser direcionados à constituição de provisões tributárias, contratação de assessorias jurídicas e contábeis, despesas judiciais, oferecimento de garantias judiciais, entre outros custos de transação nos quais empresas acabam incorrendo para poder operar.”

Os motivos que levaram à formação do contencioso não foram investigados no relatório. Mas estudos internacionais apontam alguns deles: imprevisibilidade das leis tributárias, superprodução legislativa, ausência de orientações claras e tempestivas da administração tributária, instabilidade jurisprudencial, retroatividade de interpretações, incerteza quanto ao tempo para resolução dos processos e não adoção das boas práticas internacionais de tributação.

“Para enfrentar o imenso problema, o primeiro passo é reconhecer que contencioso não é causa, mas sintoma de um sistema tributário com falhas estruturais”, afirma Breno Vasconcelos, coautor da pesquisa. “É preciso trabalhar nas origens do problema. Na tributação do consumo, por exemplo, todos os entes, União (PIS/Cofins, IPI), estados (ICMS) e municípios (ISS), têm competência para legislar, e isso gera milhares de interpretações e conflitos.”

A alteração desse quadro está condicionada a uma reforma tributária, medida que vem sendo discutida no Congresso nos últimos anos.

“Também é possível trabalhar para melhorar a relação entre Fisco e contribuintes por meio de programas de conformidade que premiem os bons e punam somente os maus pagadores”, acrescenta o pesquisador. Outra saída citada por ele é a implementação de governança nos procedimentos internos das administrações tributárias para criar bons incentivos e evitar conflitos na produção, aplicação e interpretação das normas.

Leia o relatório e outros estudos 

“Contencioso tributário no Brasil – Relatório 2020 – Ano de Referência 2019”  

“Tax Complexity Index” 

“IMF/OECD Report for the G20 Finance Ministers”